政府績(jī)效

從單純語(yǔ)義學(xué)的角度看，“績(jī)效”表示成績(jī)，成效?！俺煽?jī)”指工作或?qū)W習(xí)的收獲，強(qiáng)調(diào)對(duì)工作或?qū)W習(xí)結(jié)果的主觀評(píng)價(jià)?！俺尚А敝腹πЩ蛐Ч?，強(qiáng)調(diào)工作或?qū)W習(xí)所造成的客觀后果及影響?！翱?jī)效”則是對(duì)二者的綜合。英文performance

和achievement均有“成績(jī)和功效”的含義，前者是外延廣泛的基本概念，后者側(cè)重依靠努力和技巧取得成就。所以，相對(duì)而言，performance用于指代“績(jī)效”的概念更合理。

“績(jī)效”這個(gè)概念的復(fù)雜性主要在于對(duì)績(jī)效與效率關(guān)系的理解。盡管學(xué)術(shù)界有人從狹義和廣義的角度來(lái)解釋“效率”，筆者以為，這樣容易造成概念混淆。嚴(yán)格意義上的“效率”就是指投入與產(chǎn)出之間的比例，力求以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出?！翱?jī)效”是一個(gè)與“效率”有聯(lián)系又有區(qū)別的概念，是一個(gè)包括“效率”但又比“效率”更為廣泛的概念。尼古拉斯·亨利認(rèn)為：“效率（efficiency）指以最少的可得資源來(lái)完成一項(xiàng)工作任務(wù)，追求投入與產(chǎn)出之比的最大化。而有效性（effectiveness）則是指注重實(shí)現(xiàn)所預(yù)想的結(jié)果?！闭?jī)效與行政效率一樣，講求行政組織和人員在行政活動(dòng)中所獲得的各種直接的和間接的、有形的和無(wú)形的、定性的和定量的行政效果同所消耗人力、物力、財(cái)力、時(shí)間等因素之間的比率關(guān)系，力求以最少的行政消耗獲得最大的行政效果。但政府績(jī)效又不能簡(jiǎn)單地等同于通常所說(shuō)的行政效率。行政效率講求的比率關(guān)系多是針對(duì)具體的行政行為，側(cè)重于行政內(nèi)部關(guān)系，主要依靠辦事制度、崗位責(zé)任制度等剛性規(guī)范作為促進(jìn)機(jī)制，衡量行政效率高低程度主要是通過(guò)行政后果來(lái)顯示；而政府績(jī)效涉及的主體行為既有具體的行政行為，亦有抽象的行政行為。政府績(jī)效更注重外部的行政與社會(huì)、行政與公民的關(guān)系。政府績(jī)效的有效運(yùn)作不僅要依靠辦事制度、崗位責(zé)任制度等剛性機(jī)制，而且還十分重視工作作風(fēng)、工作態(tài)度等柔性機(jī)制。

首先，效率是傳統(tǒng)的行政管理的核心命題，是政府如何管好自身的內(nèi)部機(jī)制，主要通過(guò)組織、領(lǐng)導(dǎo)、人事、體制等基本主題體現(xiàn)出來(lái)?？?jī)效當(dāng)然注重公共管理的內(nèi)部機(jī)制，但它更要關(guān)注政府與社會(huì)、公民的關(guān)系，要以社會(huì)、公民的滿意程度作為最終標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)一些地方政府熱衷形象工程，不惜花費(fèi)人力、物力、財(cái)力，屢造“政績(jī)”，甚至還得到領(lǐng)導(dǎo)賞識(shí)，但這樣的“政績(jī)”并不一定就是社會(huì)所需要的，并不一定就是公民所滿意的?？梢哉f(shuō)，西方國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)的本質(zhì)就是政府績(jī)效管理，而新公共管理區(qū)別于傳統(tǒng)行政管理的一個(gè)重要標(biāo)志就是顧客取向，顧客滿意成為衡量政府績(jī)效的重要指標(biāo)。1993年，美國(guó)政府發(fā)表《戈?duì)枅?bào)告》，報(bào)告第二章以“顧客至上”為題，開(kāi)篇建議“傾聽(tīng)顧客的聲音——讓顧客做出選擇”。1993年9月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的克林頓簽署了《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的第12862號(hào)行政令，與之相對(duì)應(yīng)，1994年，美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)論專門出版了《顧客至上：為美國(guó)人民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)》一書，分別介紹政府各部門的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，效率講求投入與產(chǎn)出的比率關(guān)系，具有明顯的速度、經(jīng)濟(jì)等數(shù)量特征，績(jī)效不僅要求數(shù)量指標(biāo)，而且更重視質(zhì)量品位，要求政府提升服務(wù)水平，保證服務(wù)質(zhì)量，在“好”字上做足文章。質(zhì)量與公民滿意度是密切聯(lián)系的，公民滿意度就是質(zhì)量高低的重要指標(biāo)，此外，質(zhì)量還要有差錯(cuò)率、合格率、優(yōu)秀率、服務(wù)便利程度、反應(yīng)速度等具體指標(biāo)。新公共管理運(yùn)動(dòng)在很大程度上就表現(xiàn)為追求服務(wù)質(zhì)量的運(yùn)動(dòng)，在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，全面質(zhì)量管理、持續(xù)性質(zhì)量改進(jìn)、質(zhì)量周期、質(zhì)量控制等企業(yè)管理的核心內(nèi)容被引進(jìn)政府。英國(guó)是新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要旗手，其“公民憲章”（即服務(wù)承諾）、“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量”等改革項(xiàng)目直奔質(zhì)量主題。英國(guó)政府內(nèi)閣辦公室有一份文件專門對(duì)政府績(jī)效的質(zhì)量概念做出界定：“通過(guò)調(diào)動(dòng)所有人員的潛力，以最低的成本滿足確認(rèn)的顧客要求?！碑?dāng)時(shí)的在野黨工黨專門為此發(fā)表《質(zhì)量街》宣言，當(dāng)然，作為一個(gè)政黨，特別是在野黨以此為題，肯定有它的政治考慮，但是，宣言中提出的質(zhì)量審計(jì)、質(zhì)量委員會(huì)等思想，對(duì)于促進(jìn)績(jī)效管理無(wú)疑有積極的作用，質(zhì)量問(wèn)題可以作為政治競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)砝碼，這也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了質(zhì)量的重要性。1986年，法國(guó)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部在部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立若干質(zhì)量小組，開(kāi)展了一場(chǎng)頗有聲勢(shì)的質(zhì)量運(yùn)動(dòng)，1987年，法國(guó)的一份政府報(bào)告指出，質(zhì)量一說(shuō)使“讓用戶滿意的思想成了公共服務(wù)部門的邏輯中心”。

再次，效率本源是一個(gè)經(jīng)濟(jì)上的概念，傳統(tǒng)行政管理研究的效率也是從以企業(yè)為主要研究對(duì)象的普通管理學(xué)嫁接而來(lái)的。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的效率注重節(jié)約成本，追求低投入、高產(chǎn)出?？?jī)效不單單是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，它還具有倫理、政治的意義。施蒂格勒曾經(jīng)指出：“最大化的國(guó)民收入……并不像用我們政府所采納的政策來(lái)評(píng)價(jià)的那樣，是我們國(guó)家的目標(biāo)——而且，正如實(shí)踐所揭示的那樣，政府的目標(biāo)比法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的教授們提出的那些目標(biāo)更具價(jià)值?！钡聡?guó)行政學(xué)家漢斯·班貝格認(rèn)為：“節(jié)約開(kāi)支才是首要任務(wù)而非所謂提高效能，成本核算和績(jī)效指標(biāo)體系將會(huì)導(dǎo)致忽略外部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的影響。成本核算是一項(xiàng)內(nèi)部合理化而不是項(xiàng)目或社會(huì)合理化的技術(shù)?！币孕手辽蠟槿∠颍骄碗y有空間，至多做到兼顧公平。而在績(jī)效的框架里，公平具有非常重要的位置。公平是政府，特別是政府的基本功能設(shè)計(jì)，是彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制不足的優(yōu)勢(shì)特征，社會(huì)保障、社會(huì)秩序等都是公平功能的具體載體?！半m然效率準(zhǔn)則規(guī)定稀缺資源應(yīng)被用到其能生產(chǎn)最大純收益的地方，但公平的目標(biāo)則可能緩減這一目的，有利于特別是非常貧窮的人群的設(shè)施得到發(fā)展?！睙o(wú)論是作為主權(quán)者，還是作為被管理者，或是作為弱者，公民評(píng)價(jià)政府行為的重要指標(biāo)就是公平。單純追求效率，可能還會(huì)和民主發(fā)生沖突，民主注重程序，要求廣度，效率和民主在時(shí)限、節(jié)奏上的矛盾，也只有通過(guò)績(jī)效加以協(xié)調(diào)。

最后，效率提高主要依靠制度規(guī)范等剛性機(jī)制，而績(jī)效還要涉及管理作風(fēng)、管理態(tài)度等柔性機(jī)制。提高績(jī)效不僅要解決“門難進(jìn)、事難辦”，還要解決“臉難看”，單純的效率無(wú)法對(duì)這個(gè)問(wèn)題提供答案。“大多數(shù)人在同政府打交道的經(jīng)驗(yàn)中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。人民期望著被當(dāng)作顧客受到尊重——甚至受到政府的尊重”。可以說(shuō)，效率是一個(gè)單向度的概念，而績(jī)效卻是一個(gè)綜合性的范疇。政府績(jī)效是一個(gè)影響因素、測(cè)量機(jī)制等諸多方面都比行政效率更為復(fù)雜的范疇，在整個(gè)行政管理過(guò)程中，是一個(gè)比行政效率更為核心的焦點(diǎn)。政府績(jī)效可以定義為政府在積極履行公共責(zé)任的過(guò)程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得的公共產(chǎn)出最大化。正如美國(guó)行政學(xué)家英格拉姆指出的：“有許多理由說(shuō)明為什么政府不同于私營(yíng)部門。最重要的一條是，對(duì)許多公共組織來(lái)說(shuō)，效率不是所追求的目的。比如在世界上許多國(guó)家中，公共組織是‘最后的依靠’。它們正是通過(guò)不把效率置于至高無(wú)上的地位來(lái)立足于社會(huì)。”

1、研究現(xiàn)狀概述

（1）對(duì)國(guó)外理論體系的介紹，在理論體系、應(yīng)用方法、與信息技術(shù)的結(jié)合等方面各有側(cè)重。

（2）針對(duì)我國(guó)社會(huì)體制變革形勢(shì)下的政府績(jī)效管理的價(jià)值導(dǎo)向和指標(biāo)體系構(gòu)建的研究探討，研究對(duì)象以地方政府為主，政府部門類研究和實(shí)踐較少。

（3）關(guān)注對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估，即以政府運(yùn)營(yíng)結(jié)果的評(píng)估為主，偏重于問(wèn)責(zé)型績(jī)效水平監(jiān)督，政府職責(zé)履行過(guò)程監(jiān)督管理相對(duì)不足。

（4）政府績(jī)效管理中的公民導(dǎo)向，在價(jià)值導(dǎo)向理論、公民參與方式與機(jī)制、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等研究方面相對(duì)較為欠缺。

2、理論研究存在的問(wèn)題

（1）國(guó)外理論如何與我國(guó)的體制、職能、機(jī)構(gòu)以及人事制度等方面融合不夠。

（2）側(cè)重于評(píng)估，對(duì)如何運(yùn)用幫助政府落實(shí)工作、推進(jìn)管理、改善管理制度等方面的研究較為薄弱。

（3）政府績(jī)效的管理過(guò)程、運(yùn)行機(jī)制等方面的研究嚴(yán)重不足。

（4）政府績(jī)效管理缺乏制度化、法制化保障。

（5）在于信息技術(shù)結(jié)合，運(yùn)用信息化手段方面相對(duì)較少，相對(duì)成熟的模型不多。

政府績(jī)效（Government Performance）

經(jīng)濟(jì)績(jī)效是政府績(jī)效的核心,在整個(gè)體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,社會(huì)財(cái)富穩(wěn)定增長(zhǎng),是政府績(jī)效的首要指標(biāo)。社會(huì)績(jī)效是政府績(jī)效體系中的價(jià)值目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的目的,就是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)績(jī)效,保持國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定,居民安居樂(lè)業(yè)。政治績(jī)效是整個(gè)政府績(jī)效的中樞。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效需要政治績(jī)效作為法律和制度的保證和保障。

國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者專家對(duì)績(jī)效作了種種歸納，結(jié)論不盡一致，但有一點(diǎn)卻達(dá)成了共識(shí)：績(jī)效要素是一個(gè)結(jié)構(gòu)?！?E”即經(jīng)濟(jì)、效率和效果，曾被西方學(xué)者認(rèn)為是績(jī)效的“新正統(tǒng)學(xué)說(shuō)”。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的深入，質(zhì)量也日漸成為評(píng)估的主流范疇，圍繞質(zhì)量形成的指標(biāo)數(shù)量不斷增加。盡管說(shuō)，經(jīng)濟(jì)、效率特別是效果的提法都蘊(yùn)含有質(zhì)量的內(nèi)容，但明確把質(zhì)量的概念單列出來(lái)、凸顯出來(lái)是前所未有的，這是改革的成果，是新時(shí)期績(jī)效的重要標(biāo)志。此外，公平、責(zé)任等指標(biāo)，也逐漸成為建構(gòu)績(jī)效體系的基本要素。

“3E”要素結(jié)構(gòu)

國(guó)外對(duì)政府績(jī)效的研究以及政府績(jī)效管理運(yùn)動(dòng)已開(kāi)展多年，與之有關(guān)的術(shù)語(yǔ)和概念既多且雜，如投入/輸入(input)、產(chǎn)出/輸出(output)、結(jié)果(outcome)、影響(impact)、價(jià)值(value)、目的(aims)、目標(biāo)(objectives)、對(duì)象(targets)、金錢的價(jià)值(value for money)等等。經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)，3E 指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)與效果(effectiveness)，已成為“分析績(jī)效的最好出發(fā)點(diǎn)，因?yàn)樗鼈兪墙⒃谝粋€(gè)相當(dāng)清楚的模式之上，這個(gè)模式是可以被用來(lái)測(cè)評(píng)的?！盵1]

(1) 經(jīng)濟(jì)。在評(píng)估一個(gè)組織的績(jī)效時(shí)，首要的一個(gè)問(wèn)題便是—— 該組織在既定的時(shí)間內(nèi)，究竟花費(fèi)了多少錢？是不是按照法定的程序花費(fèi)金錢？這是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)首先要回答的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一般指組織投入到管理項(xiàng)目中的資源水準(zhǔn)，它關(guān)心的是“投入”的項(xiàng)目，即如何使投入的項(xiàng)目作最經(jīng)濟(jì)的利用。換句話說(shuō)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)并不關(guān)注服務(wù)的品質(zhì)問(wèn)題。

(2) 效率。效率要回答的首要問(wèn)題是“機(jī)關(guān)或組織在既定的時(shí)間內(nèi)，預(yù)算投入究竟產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果”。效率指標(biāo)通常包括：服務(wù)水準(zhǔn)的提供、活動(dòng)的執(zhí)行、服務(wù)與產(chǎn)品的數(shù)量、每項(xiàng)服務(wù)的單位成本等。如醫(yī)院可以計(jì)算病人的求診人數(shù)；圖書館可以衡量借書冊(cè)數(shù)；大學(xué)可以用學(xué)生接觸老師的時(shí)數(shù)衡量其成果。因此，效率簡(jiǎn)單地可以理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問(wèn)題，而這種手段經(jīng)?？梢载泿欧绞郊右员磉_(dá)和比較。效率可以分為兩種類型：一類是生產(chǎn)效率(productive efficiency)，它指生產(chǎn)或提供服務(wù)的平均成本。另一類是配置效率(allocation efficiency)，指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足利害關(guān)系人的不同偏好。也就是說(shuō)，政府部門所提供的種種項(xiàng)目中，如國(guó)防、社會(huì)福利、教育、健康等，其預(yù)算配置比例是否符合人民的偏好順序，能否接近帕雷托最優(yōu)(Pareto Optimality)，即資源的配置能否產(chǎn)生最大多數(shù)人的最大利益。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，當(dāng)供給者和制造者都有相當(dāng)數(shù)目時(shí)，市場(chǎng)本身就具有這種達(dá)到最適境界的機(jī)能。不過(guò)，如果消費(fèi)者沒(méi)有太多選擇時(shí)，能否達(dá)到帕雷托最優(yōu)，則是一個(gè)問(wèn)題。

(3) 效果。以效率作為衡量指標(biāo)，僅適用于那些可以量化的或貨幣化的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而許多公共產(chǎn)品或服務(wù)在性質(zhì)上很難界定，更難量化。在此情況下，效果便成為衡量公共服務(wù)的一個(gè)重要指標(biāo)。效果關(guān)心的問(wèn)題在于“情況是否得到改善”。這樣，效果通常是指公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)的(targeting)的程度，又可成為公共服務(wù)對(duì)于標(biāo)的團(tuán)體的狀態(tài)或行為的影響，如福利狀況的改變程度、使用者滿意程度、政策目標(biāo)的成就程度等。因此，效果指公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，通?？梢杂卯a(chǎn)出結(jié)果與政策目標(biāo)的要求相比較進(jìn)行判斷，效果關(guān)心的是“目標(biāo)或結(jié)果”。效果可以分為兩類：一類為現(xiàn)狀的改變程度，例如國(guó)民健康狀態(tài)、水質(zhì)的凈化程度、道路的耐用程度；另一類為行為的改變幅度，例如以犯罪行為的改善幅度來(lái)衡量刑事政策的效果，用接受輔導(dǎo)的病情改善狀況來(lái)衡量社會(huì)工作的效果等。

英國(guó)財(cái)政部對(duì)“3E”的界定如下：“經(jīng)濟(jì)——指輸入成本的降低程度。在實(shí)踐中，它通常以低成本投入而獲得的金錢節(jié)省為量度，如通過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)或使用較低等投入(如用二等郵票代替一等郵票)而獲得的成本降低。效率——一種活動(dòng)或一個(gè)組織的產(chǎn)出及其投入之間的關(guān)系。最常用的效率測(cè)定的概念是勞動(dòng)生產(chǎn)率及單位成本。效果——指產(chǎn)出對(duì)最終目標(biāo)所作貢獻(xiàn)的大小?！?

英國(guó)審計(jì)委員會(huì)認(rèn)為資金的價(jià)值表現(xiàn) 在三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)、效率和效益，因而對(duì)政府績(jī)效的審計(jì)應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)、效率、效益三個(gè)方面來(lái)展開(kāi)。其中，審計(jì)委員會(huì)對(duì)“3E”的界定如下：“經(jīng)濟(jì)是指用盡可能少的成本去購(gòu)買規(guī)定的質(zhì)和量的輸入物品。效率是運(yùn)用盡可能少的資源來(lái)提供規(guī)定的質(zhì)和量的服務(wù)。效益是指能使地方政府實(shí)行它的政策和目標(biāo)而提供正確的服務(wù)?！?989年，英國(guó)審計(jì)委員會(huì)又對(duì)經(jīng)濟(jì)、效率和效益重新進(jìn)行定義。產(chǎn)出被重新定義為：“利用已有的資源或?qū)嶋H提供給公眾的服務(wù)?！苯Y(jié)果被定義為：“對(duì)于使用者來(lái)說(shuō)，這種服務(wù)的最終價(jià)值或者利益是迎合使用者需要或?qū)崿F(xiàn)它的根本目的?！?效率涉及的是輸入與產(chǎn)出的比率關(guān)系，效益涉及的是產(chǎn)出/結(jié)果與工作目標(biāo)的關(guān)系。產(chǎn)出與結(jié)果的重新定義帶來(lái)了效率與效益定義的變化，而這些變化在一定程度上反映了人們對(duì)效益、質(zhì)量和顧客滿意程度的越來(lái)越多的關(guān)注。

根據(jù)學(xué)者塔爾伯特(Talbot)的分析，美國(guó)的行政機(jī)關(guān)運(yùn)用3E 的情形相當(dāng)普遍，其中至少有68%的政府機(jī)關(guān)使用“效果”指標(biāo)；14%使用“經(jīng)濟(jì)”指標(biāo)；8%使用“效率”指標(biāo)。在實(shí)際的績(jī)效衡量過(guò)程中，通常都以3E 指標(biāo)為關(guān)鍵性的思考主軸。在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)內(nèi)，考慮“成本”與“資源”；在效率指標(biāo)內(nèi)，考慮“資源”與“產(chǎn)出”；在效果指標(biāo)內(nèi)，考慮“產(chǎn)出”與“結(jié)果”。在這樣環(huán)環(huán)相扣的過(guò)程中，觀察其對(duì)標(biāo)的團(tuán)體所產(chǎn)生的“服務(wù)水準(zhǔn)”與“接收比率”。

3E 質(zhì)量要素結(jié)構(gòu)

在對(duì)績(jī)效的節(jié)約和效率方面關(guān)注達(dá)十幾年之后，公眾、政界、管理界和專業(yè)界人士開(kāi)始關(guān)注服務(wù)質(zhì)量所產(chǎn)生的結(jié)果。用“質(zhì)量”這一概念比用“效果”更容易表達(dá)這種關(guān)注。如今，“全面質(zhì)量管理”、“質(zhì)量周期”、“質(zhì)量保證”、“質(zhì)量控制”、“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量”等術(shù)語(yǔ)以及“公民憲章”等持續(xù)性質(zhì)量改進(jìn)運(yùn)動(dòng)在公共部門和公眾中越來(lái)越倍受歡迎?！胺?wù)質(zhì)量”作為考慮績(jī)效問(wèn)題的基礎(chǔ)得到廣泛的認(rèn)同，并有可能在今后成為改進(jìn)績(jī)效的主要推動(dòng)力。

英國(guó)學(xué)者奧克蘭指出：“不管政府還是私營(yíng)部門，全面質(zhì)量管理都是整個(gè)組織改進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、高效、韌性的一種好的途徑?！毕愀壅?000年出版的《績(jī)效評(píng)估的漸進(jìn)指南》這樣寫道：“單位成本固然重要，但它只是一個(gè)要素，只是一個(gè)比較容易評(píng)估的要素，在績(jī)效結(jié)構(gòu)中，還有質(zhì)量、成效等其他關(guān)鍵因素。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院的鄧國(guó)勝博士在其所著的《非營(yíng)利組織評(píng)估》一書中認(rèn)為，項(xiàng)目評(píng)估應(yīng)該包括投入指標(biāo)、結(jié)果指標(biāo)、效率指標(biāo)、效能指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)等幾種基本的類指標(biāo)?！百|(zhì)量(quality)” 指標(biāo)也逐漸成為評(píng)價(jià)政府績(jī)效的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

3E 質(zhì)量 公平、責(zé)任、回應(yīng)等要素結(jié)構(gòu)

還有一些學(xué)者認(rèn)為，公平、回應(yīng)、責(zé)任也應(yīng)成為評(píng)估的主流要素。傳統(tǒng)上，公共行政與管理重視效率、效果，而不大關(guān)心公平問(wèn)題。自新公共行政以來(lái)，公平問(wèn)題日益受到廣泛的重視，并成為衡量政府績(jī)效的重要指標(biāo)。公平作為衡量績(jī)效的指標(biāo)，它關(guān)心的主要問(wèn)題在于“接受服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人都受到公平的待遇嗎？需要特別照顧的弱勢(shì)群體是否能夠享受到更多的服務(wù)”。因此，公平指標(biāo)通常針對(duì)接受公共服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人所質(zhì)疑的公正性而言，通常無(wú)法在市場(chǎng)機(jī)制中加以界定出來(lái)。公平的指標(biāo)相當(dāng)難以衡量。

美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆、拉里·施羅德和蘇珊·溫在其合著的《制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展》一書中就把經(jīng)濟(jì)效率、通過(guò)財(cái)政平衡實(shí)現(xiàn)公平、再分配公平、責(zé)任和適應(yīng)性等五個(gè)要素作為績(jī)效評(píng)估的總體標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)學(xué)者詹姆斯·Q.威爾遜也認(rèn)為政府的績(jī)效評(píng)估應(yīng)包括責(zé)任、公平、回應(yīng)、效率和成本等五個(gè)類指標(biāo)。1997年，美國(guó)政府生產(chǎn)力研究中心出版《地方政府績(jī)效評(píng)估簡(jiǎn)要指南》，概括性地提出了評(píng)估的生產(chǎn)力、效果、質(zhì)量和及時(shí)四大類指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)政府責(zé)任委員會(huì)架構(gòu)的評(píng)估模式包括投入、能量、產(chǎn)出、結(jié)果、效率和成本效益以及生產(chǎn)力等六種類型指標(biāo)。2000年7月，國(guó)際行政院校聯(lián)合會(huì)在我國(guó)國(guó)家行政學(xué)院舉行年會(huì)，會(huì)議的中心是加強(qiáng)質(zhì)量管理，提升服務(wù)水平，中外專家就是圍繞著增進(jìn)政府的責(zé)任性、回應(yīng)性和效率等基本類指標(biāo)展開(kāi)討論。亦有一些學(xué)者以發(fā)問(wèn)的形式提出績(jī)效的類指標(biāo)：這個(gè)服務(wù)的代價(jià)值得嗎？這項(xiàng)被提供的服務(wù)或被完成的工作是否準(zhǔn)時(shí)完成？這項(xiàng)被提供的服務(wù)或被完成的工作是否做得“合適”？顧客是否滿意？他們認(rèn)為這樣一種表述與績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向更加吻合，更富有親和力。

總之，從發(fā)展的趨向看，績(jī)效越來(lái)越成為一個(gè)包括3E、質(zhì)量、公平、責(zé)任、回應(yīng)等在內(nèi)的綜合性的要素結(jié)構(gòu)。英國(guó)學(xué)者大衛(wèi)·米斯頓在1985年提出了確立指標(biāo)的九項(xiàng)原則：有助于闡明組織目標(biāo)；對(duì)政府活動(dòng)的最終結(jié)果做出評(píng)估；作為管理激勵(lì)方案的一種投入；使消費(fèi)者做出合理選擇；為承包或私人服務(wù)提供績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；顯示不同服務(wù)活動(dòng)在致力于方針及進(jìn)一步調(diào)查研究的激發(fā)物；協(xié)助決定服務(wù)水準(zhǔn)的最大消耗率，以獲取預(yù)定目標(biāo)；顯示可能節(jié)省的領(lǐng)域。實(shí)際上這九項(xiàng)原則是績(jī)效的一個(gè)綜合性表述。既然績(jī)效是一個(gè)比效率更寬廣、更復(fù)雜的概念，是一個(gè)講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的范疇，評(píng)估也就不可能只有效率這樣一個(gè)單純的類指標(biāo)要素。

1、體系性問(wèn)題

自發(fā)型、運(yùn)動(dòng)式

形式主義，官樣文章

各自為政，多頭考核，引發(fā)矛盾沖突

沒(méi)有理論指導(dǎo)，顧此失彼

指標(biāo)體系不完整、評(píng)估體系不平衡

沒(méi)有制度性規(guī)范

2、操作方法問(wèn)題

工作落實(shí)與績(jī)效考核兩層皮

半天定一年

考核指標(biāo)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)，責(zé)任難以明確

考評(píng)主觀化

考核過(guò)程難以體現(xiàn)工作復(fù)雜性

缺乏過(guò)程監(jiān)管，考核不具有針對(duì)性、難以追溯

3、結(jié)果應(yīng)用

對(duì)考核結(jié)果缺乏針對(duì)性分析，獎(jiǎng)勵(lì)失敗

把結(jié)果應(yīng)用等同于獎(jiǎng)賞、評(píng)優(yōu)

考核結(jié)果對(duì)工作改進(jìn)指導(dǎo)不具體、沒(méi)有措施不明晰

局限于年度考核，沒(méi)有形成長(zhǎng)期支持機(jī)制

構(gòu)建本土管理體系前提

（1）以我國(guó)行政體制改革和發(fā)展目標(biāo)貫徹落實(shí)為總目標(biāo)；

（2）以中國(guó)特色社會(huì)主義制度和運(yùn)行機(jī)制為靈魂；

（3）以現(xiàn)代管理理論為指導(dǎo)，循序漸進(jìn)；

（4）根據(jù)地區(qū)差異、政府層級(jí)差異，共性與個(gè)性統(tǒng)一，規(guī)范性和可行性相結(jié)合。

構(gòu)建本土管理體系結(jié)構(gòu)

政府績(jī)效管理是個(gè)系統(tǒng)的、體系性的管理機(jī)制變革，其發(fā)展導(dǎo)向是“政府全面績(jī)效管理（CPM）”。

即以某級(jí)年度各項(xiàng)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指標(biāo)化落實(shí)、預(yù)算編制和控制為目標(biāo)；構(gòu)建包括“部門整體績(jī)效管理”、“部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核”、“工作人員績(jī)效管理”的政府內(nèi)部績(jī)效考核與過(guò)程監(jiān)管，以及包括“社會(huì)滿意度評(píng)價(jià)”、“重大項(xiàng)目和公共政策評(píng)估”、“獨(dú)立的第三方績(jī)效評(píng)估”的外部評(píng)估；并以此構(gòu)建適用于該級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)管控平臺(tái)（進(jìn)度預(yù)警和駕馭全局的決策支持平臺(tái)）。

復(fù)旦大學(xué)公共績(jī)效與信息化研究中心的政府績(jī)效評(píng)估作為新公共管理的重要內(nèi)容，承載著加強(qiáng)政府責(zé)任、提高政府效率的重任，政府績(jī)效評(píng)估具有監(jiān)督政府行為、提高政府績(jī)效和改善政府形象等作用，受到各方的重視。但我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估還處在初級(jí)階段,存在著對(duì)政府績(jī)效評(píng)估理論和實(shí)踐研究不足,規(guī)范化程度不足,績(jī)效指標(biāo)體系權(quán)重設(shè)置不合理等等問(wèn)題。為了加強(qiáng)和改善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估,我們應(yīng)該做到將政府績(jī)效評(píng)估和轉(zhuǎn)變政府職能結(jié)合起來(lái);提高政府績(jī)效評(píng)估的規(guī)范化程度;逐步建立多重政府績(jī)效評(píng)估體制;要使用科學(xué)和合理的評(píng)估技術(shù)和方法等等。

目前對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估從評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上看，分為兩種，一種是對(duì)政府活動(dòng)及其結(jié)果的評(píng)估，另一種是對(duì)政府能力的評(píng)估。

對(duì)政府活動(dòng)及其結(jié)果的評(píng)估可以是合規(guī)評(píng)估、效果評(píng)估、經(jīng)濟(jì)性評(píng)估、成本—效益評(píng)估、配置效率評(píng)估以及公平性評(píng)估。目前大多數(shù)政府績(jī)效評(píng)估屬于此類。其評(píng)估主體主要是政府或政府委托的組織。從性質(zhì)上講，這類評(píng)估大多屬于一種內(nèi)部評(píng)估，是政府部門為提高自身的效率和責(zé)任而進(jìn)行的自律式評(píng)估。這種評(píng)估對(duì)加強(qiáng)政府管理、明確管理職責(zé)是必要的。這種評(píng)估最大的困難在于難以為所有政府部門的績(jī)效評(píng)估提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因而政府部門之間的比較是非常困難的，甚至幾乎是不可能的，這就意味著難以將預(yù)算撥款與政府績(jī)效聯(lián)結(jié)起來(lái)，從而使績(jī)效評(píng)估作為提高政府效率手段的作用大打折扣。與上述績(jī)效評(píng)估相比，對(duì)政府管理能力的評(píng)估目前還很少被采用。

最具有代表性的當(dāng)屬美國(guó)雪城大學(xué)（SyracuseUniversity）的馬克斯韋爾公民與公共事務(wù)學(xué)院（以下簡(jiǎn)稱馬院）所作的評(píng)估。這類評(píng)估的優(yōu)點(diǎn)是，它的評(píng)判目標(biāo)主要是制度建設(shè)，可以較好地避免各地區(qū)之間因收入

水平差距、自然條件的不同等客觀因素對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的影響。而且目前此類評(píng)估多為政府外部評(píng)估。對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估來(lái)說(shuō)，外部評(píng)估是最關(guān)鍵的。政府業(yè)績(jī)?nèi)绾蔚淖罱K評(píng)價(jià)者只能是出資人和政府所提供服務(wù)的最終消費(fèi)者。

我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估大致分為普適性的政府績(jī)效評(píng)估、具體行業(yè)的組織績(jī)效評(píng)估和專項(xiàng)績(jī)效評(píng)估三種類型。在不斷深化改革擴(kuò)大開(kāi)放的歷史進(jìn)程中,一些地方政府積極探索公民社會(huì)參與政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)的方式,不斷拓寬公民和服務(wù)對(duì)象考評(píng)政府部門和公務(wù)員的渠道。但是,我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的理論和實(shí)踐還處于初級(jí)階段,還不同程度的存在一些問(wèn)題。因此,要選擇適合中國(guó)國(guó)情的服務(wù)型地方政府績(jī)效評(píng)估路徑,不斷創(chuàng)新發(fā)展模式。

內(nèi)容介紹

《政府績(jī)效預(yù)算:美國(guó)經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)方略》主要內(nèi)容簡(jiǎn)介：績(jī)效預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府預(yù)算改革的方向。該書在對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府與州和地方政府推行績(jī)效預(yù)算制度的成果、經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)進(jìn)行跟蹤研究，對(duì)我國(guó)中央財(cái)政與地方政府推行績(jī)效預(yù)算改革的進(jìn)展與成效進(jìn)行實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，從推行政府績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵因素與戰(zhàn)略構(gòu)想、完善和發(fā)展預(yù)算會(huì)計(jì)制度、預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告體系與政府績(jī)效審計(jì)體系等方面對(duì)改善中國(guó)政府部門的財(cái)政資源使用效率、推動(dòng)政府績(jī)效預(yù)算改革的路徑選擇與行動(dòng)方略進(jìn)行了系統(tǒng)探討。

第一章 政府績(jī)效審計(jì)導(dǎo)論

第一節(jié) 公共受托責(zé)任與政府績(jī)效審計(jì)

一、績(jī)效審計(jì)理論研究概要

二、受托責(zé)任與審計(jì)

三、基于受托責(zé)任的績(jī)效審計(jì)

四、公共受托責(zé)任與政府績(jī)效審計(jì)

第二節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)的沿革

一、國(guó)外政府績(jī)效審計(jì)

二、中國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展

第三節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

一、經(jīng)濟(jì)性審計(jì)

二、效率性審計(jì)

三、效果性審計(jì)

四、公平性審計(jì)

五、環(huán)保性審計(jì)

六、“5E”之間的關(guān)系

第四節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)的應(yīng)用模式

一、政府績(jī)效的評(píng)價(jià)層次

二、基于評(píng)價(jià)層面的政府績(jī)效審計(jì)模式

三、不同政府績(jī)效審計(jì)模式的比較

第二章 政府績(jī)效審計(jì)的應(yīng)用技術(shù)

第一節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

一、政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的含義

二、政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的特征

三、政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的作用

四、政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇原則

五、政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇

第二節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)的程序

一、選擇和確定審計(jì)項(xiàng)目

二、審計(jì)準(zhǔn)備階段

三、審計(jì)實(shí)施階段

四、審計(jì)報(bào)告階段

五、審計(jì)聽(tīng)證

六、審計(jì)復(fù)議

七、審計(jì)信息公開(kāi)

八、審計(jì)文件的整理歸檔

九、后續(xù)跟蹤檢查

第三節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)方法

一、政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)方法體系

二、政府績(jī)效審計(jì)的數(shù)學(xué)評(píng)價(jià)法

三、政府績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)法

四、政府績(jī)效審計(jì)的論證評(píng)價(jià)法

第四節(jié) 信息技術(shù)環(huán)境下的政府績(jī)效審計(jì)

一、信息技術(shù)對(duì)審計(jì)的影響

二、政府績(jī)效審計(jì)對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用

第三章 公共部門績(jī)效審計(jì)

第一節(jié) 公共部門績(jī)效審計(jì)的范圍

一、公共部門的基本分類

二、公共部門績(jī)效審計(jì)范圍的界定

第二節(jié) 公共部門職能績(jī)效審計(jì)

一、公共部門職能活動(dòng)的特征

二、公共部門職能績(jī)效審計(jì)的特征

三、公共部門職能績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

四、公共部門職能績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)

第三節(jié) 公共部門資源消耗的績(jī)效審計(jì)

一、公共部門人力資源績(jī)效審計(jì)

二、公共部門消耗的物質(zhì)資源績(jī)效審計(jì)

第四節(jié) 公共部門績(jī)效審計(jì)的實(shí)施路徑

一、公共部門績(jī)效審計(jì)實(shí)施過(guò)程

二、公共部門績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)

三、公共部門績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)結(jié)構(gòu)分解

四、基于目標(biāo)分解績(jī)效審計(jì)綜合評(píng)價(jià)

第四章 公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)

第一節(jié) 公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)概述

一、公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的范圍

二、公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)

三、公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

第二節(jié) 公共投資項(xiàng)目前期決策績(jī)效審計(jì)

一、公共投資項(xiàng)目前期決策績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

二、公共投資項(xiàng)目前期決策績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)

第三節(jié) 公共投資項(xiàng)目管理績(jī)效審計(jì)

一、公共投資項(xiàng)目管理績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

二、公共投資項(xiàng)目管理績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)

第四節(jié) 公共投資項(xiàng)目效果績(jī)效審計(jì)

一、公共投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)評(píng)價(jià)

二、公共投資項(xiàng)目社會(huì)效益審計(jì)評(píng)價(jià)

三、公共投資項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境效益審計(jì)評(píng)價(jià)

第五節(jié) 公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)用

一、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)評(píng)價(jià)在水利工程項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的應(yīng)用

二、社會(huì)效益審計(jì)評(píng)價(jià)在水利工程項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的應(yīng)用

三、環(huán)境、生態(tài)效益審計(jì)評(píng)價(jià)在水利工程項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的應(yīng)用

四、水利工程項(xiàng)目執(zhí)行及運(yùn)行期績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)

五、水利工程項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的主要結(jié)果

第五章 公共資源績(jī)效審計(jì)

第一節(jié) 公共資源及其績(jī)效審計(jì)

一、公共資源及其管理

二、公共資源績(jī)效審計(jì)的含義

三、公共資源績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系

第二節(jié) 自然資源績(jī)效審計(jì)

一、土地資源績(jī)效審計(jì)

二、礦產(chǎn)資源績(jī)效審計(jì)

第三節(jié) 社會(huì)資源績(jī)效審計(jì)

一、公共教育資源績(jī)效審計(jì)

二、醫(yī)療衛(wèi)生資源績(jī)效審計(jì)

三、社會(huì)保障基金資源績(jī)效審計(jì)

四、公共信息資源績(jī)效審計(jì)

五、公共資金資源績(jī)效審計(jì)

第六章 環(huán)境績(jī)效審計(jì)

第一節(jié) 環(huán)境績(jī)效審計(jì)概述

一、環(huán)境和環(huán)境保護(hù)

二、政府環(huán)境責(zé)任與目標(biāo)

三、政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)

第二節(jié) 政府環(huán)境管理績(jī)效審計(jì)

一、政府環(huán)境管理績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

二、政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)

第三節(jié) 政府環(huán)境項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)

一、重大生態(tài)建設(shè)工程績(jī)效審計(jì)

二、環(huán)境污染治理項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)

三、重大建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響審計(jì)

第七章 政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告

第一節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告及其作用

一、政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告的含義

二、政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告的主體與報(bào)告對(duì)象

三、政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告的作用

第二節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容

第三節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告的撰寫

一、政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告的撰寫過(guò)程

二、政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告的撰寫要求

第四節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告的報(bào)送、公布與利用

一、政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告的報(bào)送和公布

二、政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告的利用

第八章 政府績(jī)效審計(jì)管理

第一節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)人力資源管理

一、審計(jì)人力資源管理的內(nèi)容

二、政府績(jī)效審計(jì)人力資源配置管理

三、外部專家資源的管理

第二節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)計(jì)劃管理

一、政府績(jī)效審計(jì)計(jì)劃

二、審計(jì)機(jī)關(guān)政府績(jī)效審計(jì)年度計(jì)劃管理

三、政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃的管理

第三節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目成本管理

一、審計(jì)項(xiàng)目成本的含義

二、政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目成本預(yù)算

三、審計(jì)項(xiàng)目成本預(yù)算管理

第四節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)質(zhì)量管理

一、政府績(jī)效審計(jì)質(zhì)量

二、政府績(jī)效審計(jì)質(zhì)量管理的內(nèi)容

第五節(jié) 政府績(jī)效審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理

一、政府績(jī)效審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

二、政府績(jī)效審計(jì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

三、政府績(jī)效審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制措施

主要參考文獻(xiàn)

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