國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系情況的報(bào)告

——2015年8月27日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議上農(nóng)業(yè)部部長韓長賦

全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

受國務(wù)院委托，我向全國人大常委會(huì)報(bào)告穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系情況，請(qǐng)審議。

一、工作進(jìn)展情況

農(nóng)村土地承包法自2002年頒布以來，在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)、各部門以全面貫徹落實(shí)土地承包法律政策為重點(diǎn)，切實(shí)抓好土地延包后續(xù)完善工作，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理和服務(wù)，妥善解決承包土地糾紛，為維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保持農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)揮了重要作用。

（一）延包后續(xù)完善工作扎實(shí)推進(jìn)，農(nóng)村土地承包關(guān)系進(jìn)一步穩(wěn)定。各地區(qū)、各部門不斷加大學(xué)習(xí)宣傳力度，采取電影、宣傳片、報(bào)紙、板報(bào)等多種形式，向基層干部和農(nóng)民群眾廣泛宣傳和培訓(xùn)農(nóng)村土地承包法律政策。農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門出臺(tái)一系列規(guī)章制度，22個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）制定了地方性法規(guī)，推動(dòng)農(nóng)村土地承包法律制度體系日趨完善。開展農(nóng)村土地突出問題專項(xiàng)治理，著力解決延包遺留的多留機(jī)動(dòng)地、“兩田制”（口糧田、責(zé)任田）、少數(shù)農(nóng)戶承包地落實(shí)不到位以及違法調(diào)整或收回承包地等問題。進(jìn)一步完善承包合同，加大承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放工作力度。總的看，廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地承包政策感到滿意。截至2014年底，全國共有2.3億多農(nóng)戶承包了近13.3億畝耕地，占農(nóng)村集體耕地的92.8%，簽訂承包合同2.21億份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證2.06億份。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)有序推進(jìn)，農(nóng)民承包權(quán)益保護(hù)進(jìn)一步加強(qiáng)。一是擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。從2009年開始，先從村組搞試點(diǎn)，然后整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)試點(diǎn)，又到整縣推進(jìn)試點(diǎn)，再到去年（2014年）的整省試點(diǎn)，整個(gè)過程由點(diǎn)到面，平穩(wěn)推進(jìn)。目前，整省開展試點(diǎn)的省份已擴(kuò)大到12個(gè)，其余省份根據(jù)條件自行擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，全國先后有2215個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開展了試點(diǎn)工作，涉及1.9萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30.2萬個(gè)村，完成確權(quán)登記面積2.6億畝。二是加強(qiáng)規(guī)范管理。2014年，國務(wù)院在全國春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會(huì)議上，專門對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作進(jìn)行了部署。今年（2015年）2月，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、財(cái)政部等六部門召開視頻會(huì)議，進(jìn)一步明確了工作要求和政策措施。各地積極貫徹落實(shí)，吉林、河南、廣西等8?。▍^(qū)）印發(fā)了實(shí)施意見或工作方案。三是強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障。中央財(cái)政設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)第二次全國土地調(diào)查公布的農(nóng)村集體耕地面積，按照每畝10元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助地方，總計(jì)181.4億元，分5年實(shí)施。2014至2015年已撥付補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)59.4億元。各地也不斷強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障，河南、吉林、新疆等10?。▍^(qū)）已落實(shí)今年（2015年）補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)近17億元。從試點(diǎn)情況看，各地政策把握好，工作深入細(xì)致，得到了基層干部和農(nóng)民群眾的歡迎支持，為進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍奠定了基礎(chǔ)。

2008年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革工作的意見》（中發(fā)〔2008〕10號(hào)），各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)，加快推進(jìn)各項(xiàng)工作。截至2013年底，集體林地和林木明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)已基本完成。全國除上海、西藏以外，已確權(quán)林地27.05億畝，占各地納入集體林權(quán)制度改革面積的98.97%，其中：家庭承包經(jīng)營18.19億畝、集體經(jīng)營6.17億畝、其他形式經(jīng)營2.69億畝。全國已發(fā)放林權(quán)證1.01億本，發(fā)證面積26.41億畝，占已確權(quán)林地面積的97.65%；發(fā)證農(nóng)戶9076.94萬戶，占涉及林改農(nóng)戶的60.53%。通過推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，積極發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民的林地承包權(quán)益得到保障，林地經(jīng)營收益不斷提高。

（三）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有序推進(jìn)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營進(jìn)一步發(fā)展。一是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)），今年（2015年）5月26日，國土資源部、農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦三部門召開全國視頻會(huì)議，深入貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要批示精神和有關(guān)文件要求，圍繞加強(qiáng)耕地保護(hù)、改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等內(nèi)容，部署相關(guān)工作。江蘇、福建、云南、四川、山西等15個(gè)省份制定了落實(shí)意見。各地采取措施糾正、廢止與中央要求不一致的政策和做法，自行清查各級(jí)文件623份，其中已糾正文件57份，廢止文件35份，堅(jiān)決杜絕下指標(biāo)、定任務(wù)，搞行政推動(dòng)。二是建立健全土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系。村有服務(wù)站點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有流轉(zhuǎn)中心、縣市有交易市場的流轉(zhuǎn)服務(wù)體系逐步形成，縣（市）級(jí)以上土地流轉(zhuǎn)交易市場達(dá)到1324個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心達(dá)到17268個(gè)。截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.03億畝，比2013年底增長18.3%，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的30.4%。三是加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。2015年4月，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國土資源部、國家工商總局四部門印發(fā)指導(dǎo)意見，明確提出了工商資本租賃農(nóng)戶承包地上限控制、分級(jí)備案、審查審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金和事中事后監(jiān)管等五項(xiàng)制度建設(shè)要求。各地抓緊研究制定具體措施，加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。四川省明確要求對(duì)土地流轉(zhuǎn)面積100畝以上、30—100畝的分別實(shí)行縣鄉(xiāng)級(jí)審查。四是積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。進(jìn)一步促進(jìn)家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等多種形式的新型經(jīng)營主體發(fā)展?，F(xiàn)階段，對(duì)土地經(jīng)營規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10—15倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，予以重點(diǎn)扶持。國務(wù)院印發(fā)《支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕10號(hào)）。中央財(cái)政啟動(dòng)支持農(nóng)民合作社創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)。農(nóng)業(yè)部出臺(tái)促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見。截至2014年底，全國經(jīng)營面積在50畝以上的農(nóng)戶數(shù)超過341萬戶，家庭農(nóng)場超過87萬家，依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)到129萬家，龍頭企業(yè)超過12萬家，各類農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織超過115萬個(gè)。五是完善糧食規(guī)模生產(chǎn)扶持政策。開展調(diào)整完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和試點(diǎn)實(shí)施工作，統(tǒng)籌安排資金用于引導(dǎo)包括家庭農(nóng)場在內(nèi)的規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展糧食生產(chǎn)，提高種糧積極性。六是創(chuàng)新金融支持方式。大力推動(dòng)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，積極研究拓寬農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保范圍。人民銀行正在會(huì)同相關(guān)部門，積極做好農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)前期準(zhǔn)備工作。部分地區(qū)地方政府積極完善農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證、交易流轉(zhuǎn)、抵押登記、處置變現(xiàn)等服務(wù)體系，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)探索開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。同時(shí)，26個(gè)?。▍^(qū)、市）開展了林權(quán)抵押貸款工作。截至2014年底，抵押貸款面積7015.09萬畝，貸款金額1166億元，平均每畝貸款1662元。其中，農(nóng)民抵押貸款面積3500.64萬畝，貸款金額517.68億元，戶均貸款1.17萬元。

（四）調(diào)解仲裁體系逐步健全，積極化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛。一是加強(qiáng)法律宣傳和制度建設(shè)。農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門通過組織拍攝法律科教片并送片下鄉(xiāng)，向農(nóng)民宣傳法律精神，引導(dǎo)農(nóng)民通過合法渠道化解糾紛；制定相關(guān)規(guī)章和實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)和推動(dòng)各地調(diào)解仲裁工作規(guī)范化、制度化。目前，以調(diào)解仲裁法為核心、以部門規(guī)章為骨干、以地方配套制度為補(bǔ)充的調(diào)解仲裁法律制度體系基本建立。二是建立健全調(diào)解仲裁體系。將調(diào)解仲裁工作納入社會(huì)管理綜合治理考評(píng)指標(biāo)體系。支持西部地區(qū)800個(gè)仲裁機(jī)構(gòu)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善仲裁機(jī)構(gòu)辦案條件。截至2014年底，全國已設(shè)立農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)2411個(gè)，占全國農(nóng)業(yè)縣（區(qū)、市、旗）總數(shù)的87.3%。三是加強(qiáng)仲裁隊(duì)伍能力建設(shè)。截至2014年底，各地仲裁委員會(huì)共聘用仲裁員4.4萬名，培養(yǎng)仲裁師資骨干人員近3000人，帶動(dòng)各地培訓(xùn)調(diào)解仲裁人員4萬多名。各地仲裁委員會(huì)積極受理案件，解決了一大批農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。截至2014年底，各地共受理農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛114.11萬件，其中，調(diào)解91.3萬件，仲裁8.5萬件，為依法保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

（五）草原承包經(jīng)營制度逐步完善，農(nóng)牧民合法權(quán)益保護(hù)不斷加強(qiáng)。2011年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2011〕17號(hào)），明確要求到2015年，基本完成草原承包工作，保持草原承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。按照國務(wù)院工作部署，各地扎實(shí)推進(jìn)草原承包經(jīng)營制度落實(shí)工作，截至今年（2015年）6月，全國268個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)縣已落實(shí)承包草原32.4億畝，占其草原面積的92.4%。為進(jìn)一步穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，2014年初，先期選取內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市新巴爾虎右旗作為完善草原確權(quán)登記試點(diǎn)整縣推進(jìn)，為后期工作積累經(jīng)驗(yàn)。截至2014年底，已確權(quán)草原面積3140.8萬畝，確權(quán)率達(dá)92%。

二、面臨的主要問題

（一）個(gè)別地方農(nóng)戶土地承包權(quán)益落實(shí)不到位。有的村違反規(guī)定多留機(jī)動(dòng)地。少數(shù)外出務(wù)工人員和農(nóng)村出嫁婦女承包經(jīng)營權(quán)沒有落實(shí)。一些地方?jīng)]有向承包農(nóng)戶發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證書。有的地方在推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營、村莊整治撤并中，隨意收回或調(diào)整農(nóng)民承包土地。此外，個(gè)別半牧區(qū)縣和農(nóng)區(qū)草原承包工作進(jìn)展緩慢，承包率較低。

（二）一些地方農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作抓得不緊不實(shí)。有的地方因歷史遺留問題多，存在畏難情緒，積極性不高。有的地方對(duì)這項(xiàng)工作的艱巨性、復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，趕進(jìn)度、輕質(zhì)量，導(dǎo)致工作不扎實(shí)、不細(xì)致。一些干部群眾對(duì)確權(quán)管多久心存疑慮，政策規(guī)定有待進(jìn)一步明確。一些地方省級(jí)配套資金少，地市級(jí)不配套，縣級(jí)財(cái)政又拿不出足夠的經(jīng)費(fèi)，影響了試點(diǎn)工作的進(jìn)度和質(zhì)量。

（三）土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)有待加強(qiáng)。一些地方土地流轉(zhuǎn)求大求快的傾向仍然存在，個(gè)別地方甚至將流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核，用行政命令強(qiáng)行推動(dòng)。一些地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不暢、合同不規(guī)范，目前全國僅有3/5的縣和1/2鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，近1/3的土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同。特別是土地流轉(zhuǎn)中“非糧化”、“非農(nóng)化”的問題值得警惕，對(duì)工商資本違法違規(guī)用地、浪費(fèi)農(nóng)地資源的行為還缺乏有效防范和監(jiān)管措施，對(duì)糧食規(guī)模經(jīng)營主體的扶持政策尚未落實(shí)。承包地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不夠健全，法律支持有待加強(qiáng)。林農(nóng)貸款額度低、利率高、周期短，不適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)周期長的特點(diǎn)。

此外，隨著農(nóng)村改革深入，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)體系建設(shè)跟不上形勢(shì)發(fā)展要求，出現(xiàn)了能力相對(duì)偏弱、體系不夠完善等問題，影響了農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)管理服務(wù)工作有效開展。

三、下一步工作打算

我們將繼續(xù)深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院各項(xiàng)工作部署，結(jié)合農(nóng)村改革進(jìn)程，采取措施進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。

（一）扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。按照中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)文件要求，指導(dǎo)各地用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，建立健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。一是做好分類指導(dǎo)。針對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)展不平衡的問題，加強(qiáng)督導(dǎo)調(diào)研，重點(diǎn)對(duì)整省推進(jìn)省份開展檢查，結(jié)合實(shí)際，穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。二是加強(qiáng)制度建設(shè)。修訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法，完善登記簿記載內(nèi)容，做好與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的銜接，保證確權(quán)登記頒證工作質(zhì)量。三是穩(wěn)妥推進(jìn)草原確權(quán)承包及登記。認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索建立信息化規(guī)范化的草原確權(quán)承包管理模式和運(yùn)行機(jī)制。四是完善集體林權(quán)制度。抓緊研究出臺(tái)指導(dǎo)性文件，指導(dǎo)地方進(jìn)一步做好林權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

（二）引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。一是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵(lì)有條件的地方制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)民以多種形式長期流轉(zhuǎn)承包地，鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿前提下通過互換并地解決承包地細(xì)碎化問題等。二是積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。鼓勵(lì)各地出臺(tái)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、生產(chǎn)技術(shù)條件和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)的適度規(guī)模經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)；落實(shí)已出臺(tái)的財(cái)政、金融、稅收等扶持政策，引導(dǎo)土地流向家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體，鼓勵(lì)采取土地托管等方式實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。三是嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位，嚴(yán)禁通過下指標(biāo)、定任務(wù)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核等方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。四是加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。指導(dǎo)各地對(duì)工商企業(yè)長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地明確上限控制。建立健全資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。定期對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、流轉(zhuǎn)承包地用途等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)查處糾正違法違規(guī)行為。五是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。指導(dǎo)各地依托農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)。

（三）積極穩(wěn)妥推進(jìn)各項(xiàng)試點(diǎn)。充分利用農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)開展改革試點(diǎn)，一是穩(wěn)妥開展進(jìn)城落戶農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)，探索建立承包地有償退出機(jī)制。二是積極探索承包土地的經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，完善經(jīng)營權(quán)權(quán)能。三是有序開展承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，涉及突破相關(guān)法律的，按照有關(guān)程序提請(qǐng)全國人大常委會(huì)授權(quán)。四是鼓勵(lì)地方依法探索建立對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，形成管用的制度約束，扎好防范風(fēng)險(xiǎn)的籬笆。

（四）配合修訂土地承包法律法規(guī)。抓緊研究農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相互權(quán)利關(guān)系，以及土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保、土地承包關(guān)系長久不變、土地承包經(jīng)營權(quán)入股、進(jìn)城落戶農(nóng)戶承包地有償退出機(jī)制、加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)戶承包地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范等問題，配合全國人大開展農(nóng)村土地承包法修訂完善工作，依法規(guī)范土地承包關(guān)系。

（五）強(qiáng)化工作基礎(chǔ)。一是加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)體系建設(shè)。研究相關(guān)政策措施，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，確保事有人干、責(zé)有人負(fù)，把國家農(nóng)村政策真正落到實(shí)處。二是加強(qiáng)調(diào)解仲裁體系建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，健全糾紛調(diào)處機(jī)制，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛。三是加強(qiáng)培訓(xùn)提升能力。加大基層農(nóng)經(jīng)干部培訓(xùn)力度，支持各地仲裁委員會(huì)隊(duì)伍建設(shè)。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，長期以來，全國人大常委會(huì)高度重視、大力支持農(nóng)村土地承包管理工作，不斷加強(qiáng)立法和實(shí)施監(jiān)督，有力鞏固和完善了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度。我們將按照全國人大常委會(huì)的審議意見，進(jìn)一步改進(jìn)工作，提高工作質(zhì)量和水平，努力為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)作出積極貢獻(xiàn)。

報(bào)告內(nèi)容

——2014年12月23日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上

財(cái)政部部長 樓繼偉

全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

受國務(wù)院委托，我向全國人大常委會(huì)報(bào)告國家財(cái)政水利資金投入和使用工作情況，請(qǐng)審議。

一、國家財(cái)政水利資金投入的基本情況

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。興水利、除水害，是治國安邦的大事。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視水利工作，2011年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)），進(jìn)一步明確了新時(shí)期水利改革發(fā)展的戰(zhàn)略定位、指導(dǎo)思想和政策目標(biāo)。各地區(qū)、各有關(guān)部門認(rèn)真貫徹中央決策部署，將水利作為重點(diǎn)支持領(lǐng)域，加大資金投入，加強(qiáng)資金使用管理，有力推動(dòng)了水利改革發(fā)展。

（一）近年來財(cái)政水利資金投入情況。2011年以來，財(cái)政水利資金投入穩(wěn)定增長機(jī)制逐步建立。2011-2013年，全國財(cái)政水利資金累計(jì)投入13261億元，年均增長19%。主要包括一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算兩個(gè)渠道。

1.一般公共預(yù)算水利投入情況。2011-2013年，全國一般公共預(yù)算安排水利投入9423億元，占財(cái)政水利總投入的71%。

2.政府性基金預(yù)算水利投入情況。2011-2013年，全國政府性基金預(yù)算安排水利投入3838億元，占財(cái)政水利總投入的29%。

（二）資金分配管理現(xiàn)狀。財(cái)政水利資金分為中央和地方兩大塊，中央約占46%，地方約占54%。中央財(cái)政水利資金分配管理與現(xiàn)行管理體制密切相關(guān)，主要涉及財(cái)政部、發(fā)展改革委、水利部、南水北調(diào)辦、三峽辦等部門。財(cái)政部主要負(fù)責(zé)中央財(cái)政水利資金的預(yù)算編制、執(zhí)行和決算，會(huì)同有關(guān)部門制定管理制度等。其他部門根據(jù)職責(zé)和資金使用投向，會(huì)同財(cái)政部分配使用管理資金。

二、加強(qiáng)國家財(cái)政水利資金管理的主要做法和成效

近年來，在大幅度增加財(cái)政水利資金投入的同時(shí)，有關(guān)部門和地方不斷健全水利資金使用管理制度、強(qiáng)化監(jiān)督檢查，為推動(dòng)政策落實(shí)，提高國家水安全保障能力發(fā)揮了重要作用。

（一）突出支持水利關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。一是支持農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)?！笆濉鼻叭?，已解決1.88億農(nóng)村居民和2600多萬農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全問題。預(yù)計(jì)2014年可再解決6000多萬農(nóng)村人口的飲水安全問題，為2015年底前完成全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃任務(wù)奠定了基礎(chǔ)。二是支持重大骨干工程建設(shè)。大江大河大湖治理穩(wěn)步推進(jìn)，長江中下游、黃河下游治理有序?qū)嵤Ｋ拇ㄍぷ涌诘冉涌刂菩詷屑~工程建成發(fā)揮效益。甘肅引洮一期等工程基本建成。一批重大水利工程加快實(shí)施，西江大藤峽等重要水利樞紐開工建設(shè)。三是支持農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。實(shí)施了370多處大型灌區(qū)續(xù)建配套改造和251處大型灌溉排水泵站更新改造，新建了黑龍江三江平原等26處灌區(qū)，實(shí)施了406處中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目，開展了2450個(gè)縣（次）小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)。全國已建成萬畝以上灌區(qū)近8000處。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由0.43提高到0.52，有效灌溉面積增加了1.27億畝，達(dá)到9.52億畝。四是支持完善防汛抗旱減災(zāi)體系。進(jìn)一步加強(qiáng)大江大河主要支流治理，繼續(xù)推進(jìn)行蓄洪區(qū)安全建設(shè)、海堤建設(shè)。除險(xiǎn)加固4萬多座小型水庫和300多座大中型水庫，開展 147條重要支流和4000多條中小河流治理，國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程全面建成，2058個(gè)縣初步建成山洪災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警體系，2144個(gè)縣級(jí)抗旱服務(wù)組織應(yīng)急抗旱保障能力得到加強(qiáng)。截至，我國大江大河干流防洪減災(zāi)體系基本形成，全國已建堤防41萬公里，大江大河重要河段基本具備防御新中國成立以來發(fā)生的最大洪水能力，重要城市防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到100-200年一遇。五是支持南水北調(diào)工程建設(shè)。東線工程已于2013年底正式通水運(yùn)行，中線工程2014年12月12日已正式通水。東線水質(zhì)穩(wěn)定保持在Ⅱ-Ⅲ類，中線丹江口水庫及陶岔取水口水質(zhì)總體優(yōu)于Ⅱ類，滿足調(diào)水需要。六是支持水生態(tài)文明建設(shè)。治理水土流失面積6.52萬平方公里，實(shí)施坡改梯537.14萬畝，項(xiàng)目區(qū)70%以上的水土流失面積得到有效治理。重點(diǎn)流域生態(tài)治理取得成效，石羊河重點(diǎn)治理任務(wù)完成，實(shí)施了敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)。大力支持國家水資源監(jiān)控能力和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，最嚴(yán)格水資源管理制度初步建立。七是支持大中型水庫移民后期扶持。2006年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17號(hào)），實(shí)施大中型水庫移民后期扶持政策。納入后期扶持政策的全國大中型水庫農(nóng)村移民溫飽問題基本解決，生產(chǎn)條件明顯改善，生活水平不斷提高。八是支持實(shí)施三峽后續(xù)工作規(guī)劃。2011年，國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施三峽后續(xù)工作規(guī)劃。3年來，庫區(qū)移民安穩(wěn)致富、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治等工作進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）創(chuàng)新財(cái)政支持水利建設(shè)體制機(jī)制。一是創(chuàng)新資金分配機(jī)制。逐步建立公式法、因素法、績效掛鉤等資金分配方式，促進(jìn)資金科學(xué)規(guī)范分配。二是下放項(xiàng)目審批權(quán)限。對(duì)任務(wù)量大、點(diǎn)多面廣的項(xiàng)目，資金切塊下達(dá)到省，由地方統(tǒng)籌安排使用，使項(xiàng)目建設(shè)更加符合地方實(shí)際。三是創(chuàng)新項(xiàng)目主體選擇機(jī)制。各地普遍采取競爭立項(xiàng)、因素法評(píng)分、差額推薦等多種方式遴選小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣，創(chuàng)新了農(nóng)田水利建設(shè)模式和財(cái)政支農(nóng)機(jī)制。四是創(chuàng)新組織發(fā)動(dòng)機(jī)制。發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，通過先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助等方式，將農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、村組集體、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等作為小型農(nóng)田水利項(xiàng)目的支持對(duì)象，允許其組建項(xiàng)目法人實(shí)施建設(shè)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民投工投勞，把“要我干”變成“我要干”。五是創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制。支持深化國有水利工程管理體制改革，積極推行水利工程管養(yǎng)分離，區(qū)分水管單位類別和性質(zhì)，采取不同的財(cái)政支持政策，落實(shí)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。開展小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)，開展深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)。將基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和公益性業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，基層水利服務(wù)體系得到加強(qiáng)。六是建立水資源有償使用制度。積極推進(jìn)水資源費(fèi)改革，區(qū)分地表水和地下水分類制定了水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，提出了“十二五”末各地區(qū)水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)目標(biāo)。

（三）加大水利資金統(tǒng)籌整合力度。一是實(shí)施小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)。財(cái)政部會(huì)同水利部，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施”和“建一片，成一片，發(fā)揮效益一片”的原則，整合資金，集中投入，重點(diǎn)扶持，項(xiàng)目區(qū)基本解決了過去農(nóng)田水利設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差、反復(fù)修的問題，為打通農(nóng)田水利“最后一公里”探索了一條有效的途徑。二是支持內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等4?。▍^(qū)）實(shí)施“節(jié)水增糧行動(dòng)”。2012-2015年，統(tǒng)籌整合小型農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技推廣等資金，支持發(fā)展規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉3800萬畝。三是支持河北省地下水超采綜合治理試點(diǎn)。按照京津冀協(xié)同發(fā)展工作部署，統(tǒng)籌整合資金，支持河北省試點(diǎn)地區(qū)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)水利工程建設(shè)，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，嚴(yán)格地下水管理，以及開展以農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革為重點(diǎn)的體制機(jī)制創(chuàng)新。從情況看，試點(diǎn)進(jìn)展比預(yù)期要好，很多治理措施已經(jīng)開始實(shí)施。

（四）切實(shí)加強(qiáng)水利資金管理。一是建立健全水利資金管理制度。按照“依法行政、依法理財(cái)”和“權(quán)力搜索、規(guī)范流程”的要求，財(cái)政部會(huì)同相關(guān)部門著力建立健全水利資金管理制度體系，各地方也都結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)了對(duì)資金項(xiàng)目和運(yùn)行過程的全覆蓋。二是建立多元化監(jiān)督體系。財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門，從制度建設(shè)、預(yù)算管理、監(jiān)督檢查、信息公開、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控等方面，將各級(jí)財(cái)政安排的水利資金納入監(jiān)督管理范圍。加大審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、水利稽察等工作力度，發(fā)揮社會(huì)、媒體、農(nóng)民群眾的監(jiān)督作用。

（五）積極推行績效管理。一是推進(jìn)部門預(yù)算績效管理?？茖W(xué)編制部門預(yù)算，保障部門履行職能和重點(diǎn)支出資金需求。著力推進(jìn)部門預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)公開，提高預(yù)算透明度。為加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，水利部建立了預(yù)算項(xiàng)目儲(chǔ)備、預(yù)算執(zhí)行考核和預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控“三項(xiàng)機(jī)制”，并會(huì)同審計(jì)署建立“水利審計(jì)免疫系統(tǒng)”，在線實(shí)時(shí)監(jiān)控每一筆國庫集中支付資金和直屬單位財(cái)務(wù)核算，確保預(yù)算執(zhí)行序時(shí)、均衡，資金支付安全、有效。二是逐步擴(kuò)大專項(xiàng)資金績效管理范圍。中小河流治理、小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、小型農(nóng)田水利建設(shè)等資金建立了績效評(píng)價(jià)制度。開展了中央水利投資計(jì)劃執(zhí)行情況考核和建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作。將績效評(píng)價(jià)的結(jié)果與有關(guān)項(xiàng)目和資金安排掛鉤，強(qiáng)化了地方政府和項(xiàng)目單位對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督管理。

三、財(cái)政水利資金管理使用中存在的問題及原因

近年來，財(cái)政水利資金使用管理總體上是好的，但還存在以下主要問題：

（一）水利投融資體制機(jī)制還不完善。公共水利設(shè)施仍然主要依靠財(cái)政投入，水利市場化投融資機(jī)制尚未全面建立起來。部分地方投入責(zé)任落實(shí)不到位，難以保證工期和建設(shè)目標(biāo)要求，有些項(xiàng)目形成“半拉子”工程，有的灌區(qū)“有首無尾”，影響了工程盡快建成并發(fā)揮效益。

（二）一些領(lǐng)域資金多頭管理。特別是在農(nóng)村水利建設(shè)方面，涉及的資金渠道及管理部門多，資金交叉重復(fù)和分散使用并存，影響了資金使用的整體效益。

（三）部分大中型水利項(xiàng)目投資控制不嚴(yán)。大中型水利項(xiàng)目建設(shè)周期長，不可預(yù)見因素多，由于建設(shè)期物價(jià)上漲、政策性調(diào)整等原因，部分大中型水利工程實(shí)際投資超概算。

（四）“重建輕管”現(xiàn)象仍然存在。有的水利項(xiàng)目特別是點(diǎn)多面廣的農(nóng)村水利項(xiàng)目，建后管理維護(hù)不到位，有的設(shè)施存在淤積損毀、功能減退等現(xiàn)象。

（五）部分資金使用違規(guī)違紀(jì)。一些干部違規(guī)違紀(jì)插手工程項(xiàng)目建設(shè)，一些項(xiàng)目資金被擠占、挪用、套取。

產(chǎn)生上述問題的主要原因：

一是政府與市場的關(guān)系沒有完全理順。運(yùn)用市場機(jī)制管水、用水、節(jié)水、護(hù)水的制度尚不健全，政府與市場“兩只手”協(xié)同發(fā)力、有機(jī)結(jié)合的機(jī)制尚不完善。

二是中央與地方水利支出責(zé)任不明晰。一些流域骨干工程等重大項(xiàng)目，中央投資比例偏低；一些中小型建設(shè)項(xiàng)目中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任。

三是規(guī)劃管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠。相關(guān)行業(yè)涉及水利建設(shè)的各類規(guī)劃很多，既有全國性的綜合規(guī)劃，又有流域性和區(qū)域性的規(guī)劃，還有很多專項(xiàng)規(guī)劃，內(nèi)容劃分過細(xì)，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，項(xiàng)目和內(nèi)容存在交叉重復(fù)。

四是績效管理制度有待完善?？冃Ч芾砝砟钌形蠢喂虡淞ⅲ贫炔粔蚪∪?，評(píng)價(jià)體系、方法、手段有待改進(jìn)?？冃Ч芾砀采w面有待進(jìn)一步擴(kuò)大，績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用也不夠充分。

五是部分水利領(lǐng)域改革比較滯后。小型水利工程管理體制改革滯后，產(chǎn)權(quán)不明晰，管護(hù)主體、責(zé)任、經(jīng)費(fèi)落實(shí)難等問題仍未得到有效解決。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推進(jìn)緩慢，市場機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。

四、下一步工作打算

治水對(duì)中華民族至關(guān)重要。我們將積極貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)國家治水方略和全國人大有關(guān)決議要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，全面深化改革，努力破除水利建設(shè)發(fā)展面臨的體制機(jī)制障礙，著力構(gòu)建水利發(fā)展財(cái)政保障長效機(jī)制。

（一）理順政府與市場的關(guān)系。隨著改革深入推進(jìn)，社會(huì)資本的重要性將日益顯現(xiàn)，政府投資應(yīng)更多起到“四兩撥千斤”的作用。要在繼續(xù)堅(jiān)持政府主導(dǎo)辦水利的同時(shí)，加快建立政府和市場有機(jī)結(jié)合的機(jī)制，更加充分地發(fā)揮市場機(jī)制的作用。一是加快政府職能轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)合理地確定政府在水利改革發(fā)展中的事務(wù)邊界，減少對(duì)微觀事務(wù)的行政干預(yù)。進(jìn)一步規(guī)范各部門在水利資金和項(xiàng)目管理中所承擔(dān)的職責(zé)、審批權(quán)限、審批環(huán)節(jié)和程序，明晰部門責(zé)任，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高財(cái)政水利資金的分配管理效率。二是更大程度更廣范圍發(fā)揮市場機(jī)制作用。在落實(shí)政府投入責(zé)任的同時(shí)，加快建立健全多主體、多渠道、多形式的投融資機(jī)制。進(jìn)一步推動(dòng)金融資本對(duì)水利建設(shè)的投入。研究制定吸引社會(huì)資本投入的政策措施，解決社會(huì)資本“進(jìn)不來”和“不愿進(jìn)”的問題，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與水利項(xiàng)目建設(shè)和管理的積極性。創(chuàng)新水利公共服務(wù)提供方式，引入競爭機(jī)制，逐步推行水利工程建設(shè)管理、運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)、技術(shù)服務(wù)等公共服務(wù)向社會(huì)力量購買。積極培育水利公共服務(wù)市場，健全市場監(jiān)管機(jī)制。

（二）研究界定中央與地方的支出責(zé)任。在研究明晰中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共同事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央與地方各自承擔(dān)，以及共同承擔(dān)的支出責(zé)任。

（三）完善財(cái)政水利資金預(yù)算管理機(jī)制。一是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系。清理、整合、規(guī)范水利專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。加大一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算的統(tǒng)籌力度，逐步將符合條件的政府性基金列入一般公共預(yù)算。二是改進(jìn)預(yù)算管理和控制。將水利資金預(yù)算納入中期財(cái)政規(guī)劃管理。推動(dòng)編制水利發(fā)展三年滾動(dòng)規(guī)劃，加強(qiáng)水利重大改革、重要政策、重大項(xiàng)目與中期財(cái)政規(guī)劃的銜接。三是加強(qiáng)財(cái)政水利資金績效管理。強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，健全預(yù)算績效管理制度和機(jī)制，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。將績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整財(cái)政水利資金支出結(jié)構(gòu)、完善政策和安排預(yù)算的重要依據(jù)。

（四）優(yōu)化財(cái)政水利資金支出結(jié)構(gòu)。一是大力支持重大水利工程建設(shè)。抓大補(bǔ)小，調(diào)整優(yōu)化水利投資結(jié)構(gòu)，集中力量支持國務(wù)院確定的172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)。二是大力支持民生水利建設(shè)。全面落實(shí)農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃，確保（2015年）完成建設(shè)任務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)田水利和重大水利工程終端配套設(shè)施建設(shè)，既保證水利骨干體系的建成，又打通“最后一公里”，讓水利建設(shè)真正惠及民生。三是大力支持生態(tài)文明建設(shè)。支持建立健全最嚴(yán)格水資源管理制度、跨區(qū)域水資源保護(hù)制度、水土流失綜合治理體系。健全水生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)和保障水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，實(shí)現(xiàn)人水和諧。四是穩(wěn)步推進(jìn)地下水超采綜合治理。將在總結(jié)評(píng)估河北省地下水超采綜合治理試點(diǎn)成效和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大綜合治理投入力度，支持鞏固試點(diǎn)成果，適當(dāng)擴(kuò)大治理范圍。

（五）支持加快水利重點(diǎn)領(lǐng)域改革。一是加快完善農(nóng)田水利建設(shè)和管護(hù)機(jī)制。因地制宜探索不同類型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制的有效途徑，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利設(shè)施“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)落實(shí)、經(jīng)費(fèi)保障、管用得當(dāng)、持續(xù)發(fā)展”。二是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革。進(jìn)一步開拓思路，把農(nóng)業(yè)水價(jià)改革作為農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要突破口，落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針，堅(jiān)持供給與需求統(tǒng)籌考慮，從加強(qiáng)用水需求管理、推動(dòng)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高農(nóng)技水平等方面，統(tǒng)籌做好農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革各項(xiàng)工作。三是加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。完善水土保持等生態(tài)補(bǔ)償制度，建立江河源頭區(qū)、重要水源地、重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)和蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。四是支持推動(dòng)建立水權(quán)制度。加快研究水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理體制改革，明確水權(quán)歸屬，培育水權(quán)交易市場，健全水資源節(jié)約使用制度，充分發(fā)揮市場機(jī)制在水資源配置和節(jié)約使用中的決定性作用。

（六）改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政水利資金監(jiān)管。一是進(jìn)一步健全制度體系。認(rèn)真貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，全面深入推進(jìn)依法行政、依法理財(cái)。加快制度建設(shè)，真正形成依靠制度管錢管事的理念和機(jī)制。二是進(jìn)一步改進(jìn)資金分配和項(xiàng)目管理。進(jìn)一步規(guī)范流程，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的約束，減少自由裁量權(quán)。加快完善事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的水利投入機(jī)制，對(duì)由地方管理更為方便有效的事項(xiàng)，將責(zé)任、權(quán)力、資金一律下放地方管理，中央部門加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。強(qiáng)化資金統(tǒng)籌整合，提升資金使用效益。三是大力推行信息公開。全面推行水利資金預(yù)算信息公開制度，建立健全水利建設(shè)項(xiàng)目特別是基層項(xiàng)目信息公開制度和機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政水利資金和項(xiàng)目的透明度。四是強(qiáng)化監(jiān)督檢查。建立健全水利資金分配使用的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的監(jiān)控。強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督和水利稽察，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。加大對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目的檢查力度，加強(qiáng)對(duì)基層資金使用情況的監(jiān)管，突出解決好擠占、挪用、套取資金等問題。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

長期以來，各位領(lǐng)導(dǎo)和委員高度重視、大力支持財(cái)政水利資金管理工作，不斷加強(qiáng)立法和實(shí)施監(jiān)督，有力推動(dòng)了水利事業(yè)發(fā)展。我們將按照全國人大常委會(huì)的審議意見，進(jìn)一步改進(jìn)工作，努力為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)作出積極貢獻(xiàn)。

--2011年10月25日在第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議上

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長姜偉新

全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會(huì)報(bào)告城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和管理工作情況，請(qǐng)予審議。

一、“十一五”時(shí)期城鎮(zhèn)住房保障工作的進(jìn)展情況

黨中央、國務(wù)院高度重視住房保障工作，全國人大給予了大力指導(dǎo)和支持。1998年以來，在推進(jìn)城鎮(zhèn)住房商品化的同時(shí)，也探索推進(jìn)了住房保障工作。低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困難得到緩解。

（一）住房保障工作逐步推進(jìn)。

按照中央的決定，從1998年開始對(duì)城鎮(zhèn)住房制度進(jìn)行全面改革。當(dāng)年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號(hào)），提出停止住房實(shí)物分配，推進(jìn)住房商品化、社會(huì)化；對(duì)最低收入住房困難家庭提供廉租住房，對(duì)中低收入住房困難家庭供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用住房。在這個(gè)過程中，一部分低收入家庭以房改價(jià)購買了原住公房，一部分家庭購買了經(jīng)濟(jì)適用住房。因當(dāng)時(shí)住房整體水平不高，低收入家庭與其他收入家庭的住房條件差距不大，矛盾不十分突出。保障性住房建設(shè)的數(shù)量也不大。

2003年之后，受多種因素影響，商品住房價(jià)格上漲較快，漲幅高于城鎮(zhèn)居民家庭特別是大大高于低收入家庭收入增幅，低收入家庭的住房支付能力不足，住房困難問題逐步顯現(xiàn)。2003年，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號(hào)），要求調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房；建立和完善廉租住房制度，要求各級(jí)政府以財(cái)政預(yù)算為主、多渠道籌集住房保障資金；把經(jīng)濟(jì)適用住房定位于具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。從此，我國開始實(shí)行了商品住房為主、同時(shí)推進(jìn)保障性住房建設(shè)的城鎮(zhèn)住房發(fā)展體制。

經(jīng)過幾年的實(shí)踐，2007年和2008年，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號(hào)）和《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2008〕131號(hào)），要求加快建立以廉租住房為重點(diǎn)、包括經(jīng)濟(jì)適用住房在內(nèi)的多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。同時(shí)，針對(duì)大量的城市、工礦（含煤礦）、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)居民住房困難、居住環(huán)境差的問題，開始對(duì)各類棚戶區(qū)實(shí)施改造；推動(dòng)部分商品住房價(jià)格上漲較快的大中城市建設(shè)限價(jià)商品住房；從2010年開始，在大中城市建設(shè)公共租賃住房。這期間，國家確立了保障性住房建設(shè)由地方負(fù)責(zé)、中央給予支持的工作機(jī)制，明確了保障性住房建設(shè)中的土地、財(cái)稅和信貸支持政策；國務(wù)院及有關(guān)部門先后制定了廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房建設(shè)和管理以及棚戶區(qū)改造的辦法，并加強(qiáng)了監(jiān)督檢查工作。

（二）住房保障工作取得一定成效。

住房制度改革推進(jìn)了城鎮(zhèn)住房的發(fā)展，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積由1998年的18.7平方米提高到2010年的31.6平方米?！笆晃濉逼陂g，全國開工建設(shè)各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1630萬套，基本建成1100萬套。到2010年底，全國累計(jì)用實(shí)物方式解決了近2200萬戶城鎮(zhèn)低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困難，實(shí)物住房保障受益戶數(shù)占城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的比例達(dá)到9.4%，還有近400萬戶城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭享受廉租住房租賃補(bǔ)貼。保障性住房建設(shè)，改善了低收入家庭住房條件，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)和諧發(fā)揮了重要作用。

（三）住房保障工作任務(wù)仍很艱巨。

據(jù)調(diào)查，到2010年底，我國仍有2000多萬戶城鎮(zhèn)低收入和少量中等偏下收入家庭的住房不成套，設(shè)施簡陋。其中1000多萬戶居住在棚戶區(qū)中。棚戶區(qū)房屋破舊擁擠，廚衛(wèi)設(shè)施不全，有的甚至存在安全隱患。幫助這些居民較快地解決住房困難，是黨和政府義不容辭的責(zé)任。

另外，城鎮(zhèn)新就業(yè)職工和常住外來人口的住房困難問題也比較突出。我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，每年新增城鎮(zhèn)人口1500多萬。新就業(yè)職工和常住外來務(wù)工人員由于積累少，住房支付能力弱，他們中的一部分租住在地下室、城中村里，住房條件十分困難。這一群體是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，幫助他們解決基本居住問題，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定十分重要。針對(duì)這一群體的特點(diǎn)，我們主要向他們提供租賃住房，解決他們的階段性住房問題。

二、現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障的基本政策

經(jīng)過幾年的探索和實(shí)踐，我國基本形成了市場供給與政府保障相結(jié)合、以市場供給為主的城鎮(zhèn)住房政策框架，初步建立了住房保障制度。

（一）城鎮(zhèn)保障性住房的種類。

住房保障有實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼兩種方式。實(shí)物保障性住房按照供應(yīng)方式，可以歸納為租賃型保障房和購置型保障房。租賃型保障房有廉租住房和公共租賃住房；購置型保障房有經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房和各類棚戶區(qū)改造住房。

1.廉租住房。由公共財(cái)政出資建設(shè)，以低廉的租金面向城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭配租。建筑面積控制在50平方米以內(nèi)。

2.公共租賃住房。由公共財(cái)政投資或企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)投資建設(shè)，面向城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租。各地根據(jù)需要，可建設(shè)成套住房，也可建設(shè)宿舍型住房。適應(yīng)這一群體的特征和住房需求，建筑面積以40平方米左右的小戶型為主。租賃關(guān)系穩(wěn)定，租金略低于市場租金。

3.棚戶區(qū)改造安置住房。城市和國有工礦（含煤礦）、林區(qū)棚戶區(qū)改造由政府適當(dāng)補(bǔ)助，企業(yè)和個(gè)人也出部分資金進(jìn)行建設(shè)。墾區(qū)危房改造由政府適當(dāng)補(bǔ)助，個(gè)人出資建設(shè)。

4.經(jīng)濟(jì)適用住房。由政府提供政策支持，主要由企業(yè)投資建設(shè)，面向有一定支付能力的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭配售。建筑面積控制在60平方米以內(nèi)。購買后不滿5年，不得上市交易，確需轉(zhuǎn)讓的，由政府按照原價(jià)、考慮折舊等因素回購；購買后滿5年，可以轉(zhuǎn)讓，但要按規(guī)定交納增值收益（具體由地方規(guī)定），并規(guī)定在同等條件下政府優(yōu)先回購。

5.限價(jià)商品住房。這項(xiàng)政策在房價(jià)較高的城市實(shí)行，面向中低收入無房或住房困難家庭供應(yīng)，建筑面積一般在90平方米以內(nèi)。各有關(guān)城市都規(guī)定了購買條件、上市交易的條件和上市交易的收益調(diào)節(jié)辦法。

在進(jìn)行實(shí)物住房保障的同時(shí)，也對(duì)城鎮(zhèn)部分低收入住房困難家庭發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼，支持他們?cè)谑袌錾献赓U住房。

（二）保障性住房建設(shè)的支持政策。

一是財(cái)政投入。住房保障資金納入各級(jí)財(cái)政年度預(yù)算安排。中央財(cái)政對(duì)公共租賃住房、各類棚戶區(qū)改造以及中西部財(cái)政困難地區(qū)的廉租住房給予補(bǔ)助。二是確保用地落實(shí)。對(duì)符合規(guī)定條件的廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、棚戶區(qū)改造安置住房建設(shè)用地，在土地供應(yīng)計(jì)劃中優(yōu)先安排，依法以行政劃撥方式供應(yīng)。三是實(shí)行稅費(fèi)減免。對(duì)廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、棚戶區(qū)改造安置住房的建設(shè)、買賣、經(jīng)營等環(huán)節(jié)涉及的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、印花稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅等予以減免；對(duì)涉及的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金予以免收。四是引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大和規(guī)范金融支持。對(duì)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，分別明確了借款主體、條件、利率、期限等信貸政策。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，按照商業(yè)可持續(xù)原則，優(yōu)先給予貸款支持。

（三）因地制宜確定住房保障范圍和方式。

保障性住房的幾種類型，對(duì)應(yīng)了不同收入、不同類型的住房困難群體，是隨著住房保障工作的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，逐步形成和發(fā)展起來的。我們對(duì)住房保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)的確定，堅(jiān)持以滿足基本住房需求為原則，保障范圍主要包括低收入、中等偏下收入的無住房和住房困難家庭，以及棚戶區(qū)（危舊房）居民。在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上規(guī)定，保障性住房建設(shè)要戶型小、功能齊、質(zhì)量可靠。

考慮到各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以及住房市場狀況差異較大，住房保障方式不搞一刀切。實(shí)踐中，由各地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際情況，因地制宜地確定保障房類型。我們考慮，這幾年，住房保障實(shí)行以實(shí)物保障為主；經(jīng)過今后幾年的努力，住房供求關(guān)系緩和以及住房租賃市場有了一定發(fā)展后，將逐步轉(zhuǎn)為以貨幣補(bǔ)貼為主。

三、“十二五”住房保障目標(biāo)和今年（2011）計(jì)劃執(zhí)行情況

（一）關(guān)于“十二五”住房保障目標(biāo)的考慮。

住房水平是社會(huì)發(fā)展的重要指標(biāo)。中央提出到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，住房是重要方面。我們考慮，屆時(shí)絕大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭都能夠居住在符合文明、健康標(biāo)準(zhǔn)的成套住房中。

多年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，政府財(cái)力明顯增強(qiáng)，加快解決城鎮(zhèn)低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困難問題有了一定的條件。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)各地上報(bào)數(shù)據(jù)研究提出，今后五年建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套（戶），到“十二五”末，全國保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右，力爭使城鎮(zhèn)低收入和部分中等偏下收入家庭住房困難問題得到基本解決，新就業(yè)職工住房困難問題得到有效緩解，外來務(wù)工人員居住條件得到改善。

“十二五”時(shí)期的保障性住房將重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，特別是人口凈流入量大的大中城市要較大幅度提高公共租賃住房建設(shè)的比重；在安排年度建設(shè)任務(wù)時(shí)，計(jì)劃頭一兩年多一些，后幾年少一些。

（二）今年（2011）計(jì)劃執(zhí)行情況。

十一屆全國人大四次會(huì)議通過的《政府工作報(bào)告》提出，今年（2011）開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1000萬套。國務(wù)院多次專題研究部署保障性住房建設(shè)和管理工作。各有關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)，完善政策措施，加強(qiáng)協(xié)作配合。地方各級(jí)政府都把這項(xiàng)工作提到重要工作日程，創(chuàng)新機(jī)制，加大投入，精心組織，積極推進(jìn)。

1.建設(shè)進(jìn)度總體順利。今年（2011）1000萬套保障性住房的構(gòu)成是，廉租住房165萬套、公共租賃住房227萬套、經(jīng)濟(jì)適用住房110萬套、限價(jià)商品住房83萬套，以及各類棚戶區(qū)改造415萬套。此外，還計(jì)劃新增發(fā)放廉租住房租賃補(bǔ)貼60萬戶。

年初，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部代表保障性安居工程協(xié)調(diào)小組與各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)簽訂了目標(biāo)責(zé)任書。各地很快把任務(wù)落實(shí)到市縣和具體項(xiàng)目，并逐級(jí)簽訂了目標(biāo)責(zé)任書。在各地區(qū)、各有關(guān)部門的共同努力下，城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)進(jìn)展順利。截至9月底，已開工986萬套，占年度計(jì)劃的98%?，F(xiàn)在看，可以在11月底前全部開工。

2.建設(shè)資金基本落實(shí)。今年（2011）保障性住房建設(shè)需投入資金1.3萬多億元。其中，經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房建設(shè)投資4000多億元，這類保障性住房主要由社會(huì)投資，通過銷售實(shí)現(xiàn)資金平衡；各類棚戶區(qū)改造投資5000億元，這部分投資由政府補(bǔ)助一部分，主要通過企業(yè)籌一點(diǎn)、住戶拿一點(diǎn)等辦法解決；廉租住房和公共租賃住房建設(shè)投資4000多億元，這類保障性住房主要由各級(jí)政府、用工企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)投資等解決。各類保障性住房投入資金在建設(shè)和運(yùn)營期內(nèi)暫不到位的，在符合風(fēng)險(xiǎn)防范要求的前提下，利用銀行信貸等金融手段解決。

今年（2011）中央財(cái)政分批下達(dá)了1522億元補(bǔ)助資金。財(cái)政部、發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門制定了加強(qiáng)建設(shè)資金管理的措施，督促各地切實(shí)落實(shí)配套建設(shè)資金，規(guī)范利用企業(yè)債券融資，加大信貸支持力度，擴(kuò)大住房公積金貸款試點(diǎn)等，多渠道籌措建設(shè)資金。

各?。▍^(qū)、市）也加大了投入力度。通過增加省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助、安排中央代發(fā)的地方政府債券資金、提高土地出讓收益提取比例、從當(dāng)年超收收入安排、組建保障性住房融資平臺(tái)等方式增加投入。不少城市在商品住房建設(shè)中配建保障性住房，在保障性住房項(xiàng)目中配建商業(yè)設(shè)施，以平衡保障性住房建設(shè)資金。

3.土地落實(shí)情況較好。國務(wù)院要求，各地保障性住房、棚戶區(qū)改造住房和中小套型普通商品住房用地供應(yīng)量不得低于住房用地供應(yīng)總量的70%。國土資源部在今年（2011）土地供應(yīng)計(jì)劃中單獨(dú)列出了保障性安居工程用地，優(yōu)先安排，應(yīng)保盡保。各地采取了很多措施落實(shí)建設(shè)用地。今年（2011）1-9月，全國已落實(shí)保障性安居工程建設(shè)用地4萬多公頃。為方便群眾生活和就業(yè)，一些城市還盡量在道路沿線和地鐵站點(diǎn)周圍建保障性住房。

4.工程質(zhì)量總體可控。按照國務(wù)院的部署和要求，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和監(jiān)察部把保障性住房的工程質(zhì)量管理納入對(duì)各地督查、約談和問責(zé)的范圍。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了加強(qiáng)保障性住房工程質(zhì)量管理的文件，多次召開會(huì)議部署和進(jìn)行檢查。各地有關(guān)部門普遍加強(qiáng)了工程質(zhì)量監(jiān)管工作，在選址、設(shè)計(jì)、建材、施工、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)發(fā)現(xiàn)的“瘦身鋼筋”等問題及時(shí)調(diào)查處理。日前，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)各地在建的保障性住房開展了質(zhì)量安全檢查。從檢查情況看，保障性住房工程質(zhì)量總體上是好的。

5.努力加強(qiáng)分配和使用管理。保障性住房的分配和使用管理責(zé)任主要在地方。國務(wù)院對(duì)保障性住房的分配管理十分重視，要求務(wù)必做到過程公開透明、結(jié)果公平公正、使用合理有序。各地都公布了住房保障準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立了申請(qǐng)、審核、輪候、配租配售和公示制度。不少地方還對(duì)保障性住房使用管理進(jìn)行了動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

為了完成國務(wù)院關(guān)于今年（2011）計(jì)劃的保障性住房和棚戶區(qū)改造項(xiàng)目在11月底前保質(zhì)保量地開工，各地公開項(xiàng)目信息、方便社會(huì)監(jiān)督的要求，4月份，國務(wù)院辦公廳組織8個(gè)督查組，對(duì)北京、遼寧、上海等16個(gè)省（區(qū)、市）落實(shí)房地產(chǎn)市場調(diào)控政策、推進(jìn)保障性住房建設(shè)情況進(jìn)行了督查。按照中央加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式監(jiān)督檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組要求，在7月份各地集中組織開展保障性住房政策落實(shí)情況自查的基礎(chǔ)上，由監(jiān)察部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部具體安排，9月份又對(duì)20個(gè)?。▍^(qū)、市）進(jìn)行了重點(diǎn)督查。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部還向每省派出了巡查聯(lián)絡(luò)員，常駐各地促開工、促質(zhì)量、促后期管理。各有關(guān)部門也加強(qiáng)了督促檢查。財(cái)政部對(duì)各省區(qū)部分市縣中央補(bǔ)助資金的申請(qǐng)和使用情況進(jìn)行了專項(xiàng)檢查。國土資源部對(duì)保障性安居工程用地落實(shí)進(jìn)展實(shí)行按月調(diào)度、檢查。發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局分別對(duì)國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)改造、墾區(qū)危房改造、林區(qū)棚戶區(qū)改造進(jìn)行了監(jiān)督檢查。監(jiān)察、審計(jì)部門加大了監(jiān)督檢查力度，對(duì)資金籌措和使用、政策執(zhí)行、保障房質(zhì)量和分配等方面的問題提出了整改意見。各?。▍^(qū)、市）也開展了專項(xiàng)巡查工作。到9月底，各市縣均按要求公開了保障性住房建設(shè)信息。

四、存在的主要問題和下一步工作安排

從總體上看，我國住房保障工作還處于探索階段，存在不少矛盾和問題，既有住房保障制度不夠健全、政策不夠完善的問題，也有管理不到位和實(shí)施過程中操作不規(guī)范的問題，需要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善制度，加強(qiáng)管理。

（一）存在的主要問題。

一是地方保障性住房規(guī)劃布局有待改善，交通等外部配套設(shè)施的建設(shè)相對(duì)滯后。少數(shù)地方保障性住房項(xiàng)目選在離城市中心較遠(yuǎn)的地方，配套設(shè)施沒能同步建設(shè)，建成后遲遲不能入住，或是入住了但生活不方便。有的保障性住房內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不合理，影響了使用功能。

二是保障性住房工程質(zhì)量有待提高。有的地方一些保障性住房設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，個(gè)別工程還使用了不合格的建筑材料，存在質(zhì)量安全隱患。

三是分配和運(yùn)營管理方面還存在不少問題。家庭和個(gè)人住房、收入以及金融資產(chǎn)等情況基礎(chǔ)信息不足，核定有一定難度。一些地方出現(xiàn)了騙租、騙購的情況。有的家庭收入增加了，但仍然不退出保障性住房，群眾意見很大。

四是建設(shè)資金籌措和征地拆遷壓力比較大。今年（2011）建設(shè)任務(wù)比去年（2010年）有較大增加，一些地方資金籌措存在一定困難，中西部地區(qū)資金壓力更大一些；有些地方的保障性住房用地未能及時(shí)完成征地拆遷，拉長了建設(shè)周期。

五是頂層設(shè)計(jì)不夠。我國保障性住房建設(shè)和管理總體上帶有探索性質(zhì)，包括政策、機(jī)制、保障范圍、保障方式等，還需要在實(shí)踐中不斷完善。同時(shí)，也有前后政策如何更好銜接的問題。比如經(jīng)濟(jì)適用住房，早期的供應(yīng)范圍比較寬，套型面積標(biāo)準(zhǔn)、上市交易規(guī)則等與后來調(diào)整的政策不完全一致，也造成了一些社會(huì)誤解。

六是法規(guī)建設(shè)滯后?，F(xiàn)行住房保障政策都是以規(guī)范性文件形式發(fā)布的，雖有一定效力，但未形成法律制度約束。工作中，還存在著政策邊界不夠清晰、利益調(diào)節(jié)和退出機(jī)制不夠完善等問題。這些都需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)和完善，并以法規(guī)的方式加以規(guī)范。

（二）下一步工作安排。

保障性住房的建設(shè)、分配和管理事關(guān)社會(huì)公平和群眾福祉，事關(guān)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。市場供給和政府保障都是解決住房問題的方式，兩者相輔相成，不可或缺。為了完善政策、加強(qiáng)管理，在總結(jié)前一段住房保障工作的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)了《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號(hào)），提出了住房保障工作目標(biāo)和原則，確立了公共租賃住房作為保障性安居工程建設(shè)重點(diǎn)，明確了土地供應(yīng)、財(cái)政投入、企業(yè)融資、信貸、稅費(fèi)減免各項(xiàng)支持政策，并對(duì)提高規(guī)劃建設(shè)和工程質(zhì)量水平、建立健全分配和運(yùn)營監(jiān)管機(jī)制等提出了要求。國務(wù)院10月11日在湖南省長沙市召開工作座談會(huì)，專題研究部署加強(qiáng)保障性住房質(zhì)量和分配管理工作。我們將堅(jiān)持住房改革的市場化方向，總結(jié)和完善住房保障制度，邊實(shí)踐、邊研究、邊改進(jìn)，進(jìn)一步做好工作。

1.深入研究住房保障制度，做好政策頂層設(shè)計(jì)和法規(guī)建設(shè)。我們將認(rèn)真總結(jié)這些年住房保障工作的經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從理論上和政策上深入研究探索我國住房保障的規(guī)律性問題，做好住房保障制度設(shè)計(jì)。研究如何發(fā)揮政府、社會(huì)、企業(yè)和居民等各方面的積極性，做好我國的住房保障工作。十一屆全國人大常委會(huì)將住房保障法列入立法規(guī)劃。這兩年我們做了大量調(diào)研工作，有序推進(jìn)。

2.從實(shí)際出發(fā)安排保障性住房建設(shè)年度計(jì)劃。我們將督促各地確保今年（2011）1000萬套保障性住房在保證質(zhì)量的前提下全面開工建設(shè)。提前安排明年（2012）工作，按照“按需申報(bào)，自下而上”的原則，確定明年（2012）的建設(shè)計(jì)劃。我們將提早做好項(xiàng)目、資金和土地的預(yù)安排工作，以便實(shí)施好明年（2012）的保障性住房建設(shè)任務(wù)。中央將繼續(xù)加大資金補(bǔ)助力度，各地也要加大資金投入。

3.加強(qiáng)保障性住房規(guī)劃建設(shè)和質(zhì)量監(jiān)管工作。我們將進(jìn)一步督促地方提高規(guī)劃設(shè)計(jì)水平，合理布局，科學(xué)選址，避開地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)域，把保障性住房安排在交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施齊全的地段。集中建設(shè)的保障性住房，要充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、出行等，加快完善公共交通系統(tǒng)，同步配套建設(shè)生活服務(wù)設(shè)施。推廣在商品住房小區(qū)中配建保障性住房的做法，促進(jìn)不同收入群體混合居住、和諧發(fā)展。

我們將更加重視保障性住房質(zhì)量問題。繼續(xù)推行項(xiàng)目法人對(duì)住房建設(shè)質(zhì)量負(fù)永久責(zé)任，其他參建單位按照工程質(zhì)量管理規(guī)定負(fù)相應(yīng)責(zé)任；推行參建單位負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任終身制。推廣施工現(xiàn)場工程質(zhì)量責(zé)任標(biāo)牌，公示建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位和負(fù)責(zé)人，并在建筑物明顯位置設(shè)置永久性標(biāo)牌，接受社會(huì)監(jiān)督。會(huì)同各地開展工程質(zhì)量安全隱患排查工作，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正，并嚴(yán)肅處理有關(guān)責(zé)任單位、責(zé)任人。

4.完善保障性住房公平分配和運(yùn)行管理機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范申請(qǐng)審核和配租配售程序，并予以公開。督促地方進(jìn)一步嚴(yán)肅工作紀(jì)律，加強(qiáng)管理，嚴(yán)禁以任何形式向不符合住房困難標(biāo)準(zhǔn)的家庭供應(yīng)保障性住房，努力防范騙購騙租保障性住房和變相福利分房等行為。完善保障性住房分配、使用的公眾監(jiān)督機(jī)制。指導(dǎo)各地健全住房保障管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)，充實(shí)人員，提高素質(zhì)。我們將進(jìn)一步研究保障性住房退出機(jī)制。一方面，通過控制保障性住房戶型面積，引導(dǎo)保障對(duì)象當(dāng)收入條件改善、具備了一定經(jīng)濟(jì)能力后自然退出。另一方面，對(duì)租賃性保障房，要研究制訂合適的、動(dòng)態(tài)的、有利于退出的租金標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)購置型保障房，要完善并嚴(yán)格執(zhí)行交易時(shí)對(duì)收益調(diào)節(jié)的規(guī)定，消除牟利空間，確保保障性住房公平配置、合理使用。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，對(duì)保障性住房建設(shè)和管理情況進(jìn)行專題詢問，充分體現(xiàn)了全國人大常委會(huì)對(duì)住房保障工作的高度重視和關(guān)心，也是對(duì)我們工作的檢查和支持，必將有力推動(dòng)住房保障制度的完善和具體工作的落實(shí)。在此，我們向全國人大常委會(huì)表示衷心的感謝!我們將按照全國人大常委會(huì)的審議意見，進(jìn)一步改進(jìn)工作，以高度的責(zé)任感，進(jìn)一步做好住房保障工作。

根據(jù)“十二五”規(guī)劃綱要，節(jié)能減排約束性指標(biāo)共有6個(gè)，具體要求是：2015年與2010年相比，全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低16%，二氧化碳排放強(qiáng)度下降17%，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量分別下降8%，氨氮、氮氧化物排放總量分別下降10%。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年與2010年相比，全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放強(qiáng)度分別下降9.03%、10.68%，“十二五”前三年累計(jì)節(jié)能約3.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于減少二氧化碳排放8.4億噸。2013年全國化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放總量分別為2352.7萬噸、2043.9萬噸、245.7萬噸、2227.3萬噸，與2010年相比分別下降7.8%、9.9%、7.1%、2.0%。