用工制度改革

用工制度改革是中國(guó)開展的對(duì)傳統(tǒng)的有關(guān)勞動(dòng)者參加社會(huì)勞動(dòng)、建立勞動(dòng)關(guān)系的各項(xiàng)規(guī)定的改革。用工制度，也即勞動(dòng)制度，它包括勞動(dòng)力的招收、培訓(xùn)、調(diào)動(dòng)、考核、工資、獎(jiǎng)懲、辭退、保險(xiǎn)等各項(xiàng)制度。社會(huì)主義勞動(dòng)制度是由社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定的。社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制使勞動(dòng)者成為企業(yè)的主人。勞動(dòng)者有充分的勞動(dòng)權(quán)利，承擔(dān)勞動(dòng)義務(wù)，并且為社會(huì)提供勞動(dòng)后有權(quán)獲得相應(yīng)的勞動(dòng)報(bào)酬。

勞動(dòng)制度是經(jīng)濟(jì)體制的組成部分。新中國(guó)建立以來(lái)，由于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制是高度集中、統(tǒng)一計(jì)劃的模式，與此相適應(yīng)，在用工制度中對(duì)勞動(dòng)力的招收、培訓(xùn)、工資、考核等也是高度集中統(tǒng)一的，而且，一旦勞動(dòng)者被錄用，生、老、病、死全由用工單位包下去，不得解雇和辭退。勞動(dòng)工資也只能升，不能降。勞動(dòng)制度在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了一定的歷史作用。

宅基地試點(diǎn)方案

作為土地制度改革的牽頭部門，國(guó)土資源部基本完成了“農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案”（下稱“試點(diǎn)方案”）的編制、修改工作。按照工作程序，下一步試點(diǎn)方案應(yīng)報(bào)中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（下稱“中央深改組”）討論審議。

如果中央深改組通過(guò)了國(guó)土資源部的試點(diǎn)方案，國(guó)土資源部計(jì)劃開展為期兩年左右的試點(diǎn)工作。到2017年，將在總結(jié)改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國(guó)范圍內(nèi)推行農(nóng)村宅基地制度改革。

宅基地方案初成

2014年中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，對(duì)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之本。長(zhǎng)期以來(lái)，宅基地一戶一宅、無(wú)償分配、面積法定、不得流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置浪費(fèi)，農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)難落實(shí)。33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在自愿有償退出宅基地、宅基地有償使用、下放宅基地審批權(quán)限等方面進(jìn)行了積極探索。新《土地管理法》完善了農(nóng)村宅基地制度，在原來(lái)一戶一宅的基礎(chǔ)上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定，明確：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以采取措施保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。這是對(duì)一戶一宅制度的重大補(bǔ)充和完善。考慮到農(nóng)民變成城市居民真正完成城市化是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程，新《土地管理法》規(guī)定：國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，這一規(guī)定意味著地方政府不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地。同時(shí)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新《土地管理法》下放宅基地審批權(quán)限，明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。

農(nóng)村宅基地，是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。包括已經(jīng)建設(shè)房屋、建過(guò)房屋或者決定用于建造房屋的土地，已經(jīng)建設(shè)房屋的土地、建過(guò)房屋但已無(wú)上蓋物或不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。

按照已經(jīng)基本成型的“試點(diǎn)方案”，農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)工作將按照“分類處理”原則的進(jìn)行。所謂分類，即“城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)”兩類，對(duì)于這兩類不同情況，將以不同方式貫徹“一戶一宅”的原則。

試點(diǎn)方案規(guī)定，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度。對(duì)人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，實(shí)行相對(duì)集中建房落實(shí)“一戶一宅”，原則上不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配。

而在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)，政府或集體通過(guò)集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉(zhuǎn)換為住宅，落實(shí)“一戶一宅”。已沒有新增宅基地可供分配的，農(nóng)民集體可利用村莊存量建設(shè)用地，在政府支持下集中建設(shè)公寓式住宅，落實(shí)農(nóng)村住房建設(shè)的宅基地權(quán)益。

試點(diǎn)方案還規(guī)定，農(nóng)戶初次分配的宅基地，繼續(xù)實(shí)行規(guī)定面積內(nèi)無(wú)償取得，有條件地區(qū)試行有償選位；超標(biāo)占用宅基地和一戶多宅的，超過(guò)部分實(shí)行有償使用；集體經(jīng)濟(jì)組織成員因有償流轉(zhuǎn)或退還宅基地后再次申請(qǐng)的，可有償取得；非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，實(shí)行有償使用；農(nóng)戶可自愿有償退出宅基地。

宅基地小產(chǎn)權(quán)

由于與小產(chǎn)權(quán)房的命運(yùn)休戚相關(guān)，農(nóng)村宅基地改革的框架和路徑受到廣泛關(guān)注。“試點(diǎn)方案”盡管提出了出租、轉(zhuǎn)讓、入股、典賣等農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)方式，但將流轉(zhuǎn)范圍嚴(yán)格界定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部。這意味著城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)房及其相關(guān)的小產(chǎn)權(quán)房，仍是“法律政策禁區(qū)”，而此前多家媒體估計(jì)稱，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房存量達(dá)7000萬(wàn)套。

宅基地城鄉(xiāng)統(tǒng)一

姜大明：宅基地逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)

十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)農(nóng)民宅基地的表述略顯謹(jǐn)慎，國(guó)土部部長(zhǎng)姜大明在解決《決定》時(shí)則指出了未來(lái)的方向：“在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)?！边@意味著主管部門對(duì)放開宅基地進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)持開放態(tài)度。

國(guó)土部官方網(wǎng)站2013年11月22日刊登了姜大明對(duì)《決定》的全面解讀。姜大明的解讀表明對(duì)三中全會(huì)提出的土改框架的支持。

姜大明將此次《決定》放行經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，形容為“開啟農(nóng)村土地制度改革的破冰之旅”，這是“治本之策”。他解讀稱，同等入市意味著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以與國(guó)有建設(shè)用地以平等的地位進(jìn)入市場(chǎng)，可以在更多的市場(chǎng)主體間、在更寬的范圍內(nèi)、在更廣的用途中進(jìn)行市場(chǎng)交易；同權(quán)同價(jià)意味著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地享有與國(guó)有建設(shè)用地相同的權(quán)能，在一級(jí)市場(chǎng)中可以出讓、租賃、入股，在二級(jí)市場(chǎng)中可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等。

姜大明稱，解決征地問(wèn)題的根本出路在于深化改革，包括縮小征地范圍、完善征地程序、讓被征地農(nóng)民分享更多收益等。而縮小征地范圍，就是按照《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的精神，將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少?gòu)?qiáng)制征地?cái)?shù)量，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生，同時(shí)也為建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)留出充足空間。

他表示，城鄉(xiāng)統(tǒng)一是方向，基本要求是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，遵循統(tǒng)一規(guī)則，建設(shè)統(tǒng)一平臺(tái)，強(qiáng)化統(tǒng)一管理，形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的建設(shè)用地市場(chǎng)體系。

但姜大明也指出，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，需要深入研究、系統(tǒng)設(shè)計(jì)，區(qū)分輕重緩急，分步實(shí)施、配套推進(jìn)。

姜大明提出，要系統(tǒng)安排配套措施，“首要任務(wù)”是加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修改和制度建設(shè)，要抓緊修改《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)。

國(guó)土方面的配套措施還包括，全面落實(shí)用途管制要求，扎實(shí)做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作，嚴(yán)格對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的管控等。