理想空間 No.71新常態(tài)新規(guī)劃非法定規(guī)劃的創(chuàng)新和實踐

——第一屆全國村鎮(zhèn)規(guī)劃理論與實踐研討會專家發(fā)言精編

江蘇 人居環(huán)境改善與美麗鄉(xiāng)村建設
周嵐 江蘇省住房城鄉(xiāng)建設廳廳長

鄉(xiāng)村是中國人的心靈家園，其獨有的田園景觀、生存方式和文化意境，是中國新型城鎮(zhèn)化不可或缺的互補型魅力空間、差別化人居環(huán)境?！笆濉币詠恚瑸楦纳瞥青l(xiāng)人居環(huán)境，江蘇實施了“美好城鄉(xiāng)建設行動”。2011年，我們在全省13個省轄市選擇了283個各種類型的村莊，每個村莊再選擇20戶的不同家庭，開展了“江蘇鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善農(nóng)民意愿調查”，獲得了非常翔實的一手數(shù)據(jù)。

調查顯示，江蘇90%以上的農(nóng)房是1979年以后建造的，因此農(nóng)民對環(huán)境改善的最大需求，不同于全國層面上推進的農(nóng)村危房改造，而是村莊公共環(huán)境衛(wèi)生和基礎設施改善。調查還顯示，雖然江蘇經(jīng)濟社會比較發(fā)達，但農(nóng)村環(huán)境面貌的臟亂差現(xiàn)象仍然普遍存在，農(nóng)民對于改善村莊環(huán)境有很高期待，愿意投工投勞甚至愿意自己出錢參與改善。

基于農(nóng)民意愿調查，江蘇確定了切合省情的整治方案，主要有以下4個特點。

一是強調普惠性。通過3 5年的努力，全面完成全省所有自然村（19.8萬個）的環(huán)境改善任務，惠及近3000萬農(nóng)村居民。不同于以往村莊環(huán)境整治的有限樣本示范，江蘇通過全面實施村莊環(huán)境整治，旨在普遍改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，促進資源要素向鄉(xiāng)村流動，逐步改變城鄉(xiāng)二元結構，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。省委、省政府將“村莊環(huán)境整治率達到95%”作為建設小康社會的指標要求。

二是強調務實性。按照鄉(xiāng)村調查和農(nóng)民意愿確定整治重點，從農(nóng)民反映強烈的村莊垃圾整治、提供清潔的自來水、改善道路、清理河塘等做起，不搞大拆大建，盡量不動農(nóng)民的房子。這既保護了農(nóng)民利益，也讓村莊可以因村制宜、結合條件推進改善。

三是強調鄉(xiāng)土性。將村莊區(qū)分為5種類型，即古村保護型、人文特色型、自然生態(tài)型、現(xiàn)代社區(qū)型、整治改善型，分別施策，努力將“鄉(xiāng)愁”記憶的保護落到實處，使平原地區(qū)更具田園風光、丘陵山區(qū)更有山村風貌、水網(wǎng)地區(qū)更含水鄉(xiāng)風韻。

四是強調前瞻性?？紤]到城鎮(zhèn)化推進的動態(tài)特征，一些村落會集聚更多人口，一些自然村落會逐步消亡，江蘇強調以鎮(zhèn)村布局規(guī)劃為引領實施分類整治、漸進改善，一般自然村通過“三整治一保障”（整治生活垃圾、亂堆亂放、河道溝塘，保障農(nóng)民群眾基本生活需求）達到“環(huán)境整潔村”標準，規(guī)劃發(fā)展村則通過“六整治六提升”（整治生活垃圾、生活污水、亂堆亂放、工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)廢棄物、河道溝塘，提升公共設施配套、綠化美化、飲用水安全保障、道路通達、建筑風貌特色化、村莊環(huán)境管理水平），在實施環(huán)境整治的同時提高基本公共服務水平，吸引農(nóng)民自愿集中居住，建設康居鄉(xiāng)村。

通過3年的努力，目前江蘇已經(jīng)完成了2/3自然村的整治任務，整治后的村莊干凈整潔了，農(nóng)民衛(wèi)生習慣改善了，鄉(xiāng)村特色和風貌得到了保護，規(guī)劃發(fā)展村莊的公共服務水平提高了。改善后的特色鄉(xiāng)村還吸引了更多的城里人來旅游和購買農(nóng)產(chǎn)品，促進了要素向農(nóng)村的流動。而最重要的變化則是村民對家園的熱愛和自豪感的增加，在他們眼中，鄉(xiāng)村已經(jīng)成為不輸于城市的宜居宜業(yè)之地。在2013年江蘇開展的基本公共服務百姓滿意度調查中，村莊環(huán)境整治行動的百姓滿意率是87.3%，位居第一。這反映出這項原本是“自上而下”政府發(fā)起推動的鄉(xiāng)村行動，成為“自下而上”、受到農(nóng)民群眾擁護的村莊人居環(huán)境改善實踐。

在全面推進村莊環(huán)境整治的同時，江蘇也在大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎設施建設。以農(nóng)村飲水安全為例，江蘇在上世紀90年代就完成了一輪農(nóng)改水任務。在新的情況下，江蘇打破城鄉(xiāng)分割和行政區(qū)劃限制，將城市水廠的水通過“達鎮(zhèn)通村入戶”工程供往鎮(zhèn)村。通過持續(xù)努力，目前全省1225個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中已有83%實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水，鎮(zhèn)村居民和城市居民一樣喝上了“同源同網(wǎng)同質”水，江蘇也因此獲得了國家人居環(huán)境范例獎。在此基礎上，我們形成了以“城鄉(xiāng)供水管網(wǎng)無縫對接、城鄉(xiāng)垃圾統(tǒng)一收集處理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施全面覆蓋”的工作思路，有序分步推動實施。目前，全省建制鎮(zhèn)污水處理設施覆蓋率已經(jīng)達到72%，“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉運、縣處理”的城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌處理率達到78%。

寧夏 村鎮(zhèn)規(guī)劃編制探索“多規(guī)合一”
單媛 寧夏回族自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心主任

在國家推進新型城鎮(zhèn)化的背景下，寧夏回族自治區(qū)結合地方實際，編制了一系列規(guī)劃指導村鎮(zhèn)建設，并基于寧夏村鎮(zhèn)發(fā)展的地理環(huán)境、村鎮(zhèn)布局、人口規(guī)模等特點，從城市總體規(guī)劃的橫向體系和村鎮(zhèn)規(guī)劃的縱向體系探索寧夏村鎮(zhèn)規(guī)劃編制的“多規(guī)合一”。

橫向體系的“多規(guī)合一”

成立跨部門的協(xié)調機構，作為管理主體協(xié)調各部門的利益。各專項規(guī)劃出自不同的部門，部門之間的利益分割和權力范圍是“多規(guī)合一”的最大障礙。也就是說，體制是“多規(guī)合一”最大制約因素。要解決這個問題，就需要在各個規(guī)劃管理部門之上成立更高一級的聯(lián)合組織，由聯(lián)合組織開展“多規(guī)合一”的工作，統(tǒng)攬國民經(jīng)濟與社會發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等多項規(guī)劃。目前，在自治區(qū)層面上成立了寧夏回族自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理委員會和寧夏回族自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，指導和協(xié)調全區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。

建立統(tǒng)一協(xié)調規(guī)劃的法律法規(guī)和政策，增強規(guī)劃的權威性和嚴肅性，發(fā)揮規(guī)劃的控制作用，保障“凡建設必規(guī)劃，凡建設按規(guī)劃”?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》這兩部法律體現(xiàn)了規(guī)劃協(xié)調和統(tǒng)一的思想，為規(guī)劃融合奠定了法理基礎。2014年7月，寧夏實施了《寧夏回族自治區(qū)實施〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》，指導城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與實施。目前，寧夏正在著手準備《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》的立法工作，將空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃法定化，指導全區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。

實現(xiàn)橫向總體規(guī)劃的“多規(guī)合一”。2014年，住房城鄉(xiāng)建設部正式下達了《關于開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點工作的通知》，寧夏開展了部分市、縣城市總體規(guī)劃“三規(guī)合一”的試點工作。同時，《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》將國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等專項規(guī)劃進行統(tǒng)籌，實現(xiàn)總規(guī)層面橫向體系的“多規(guī)合一”。此外，寧夏還組織修編了《寧夏城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》、《寧夏鎮(zhèn)村體系規(guī)劃》，編制了《寧夏村莊布局規(guī)劃》，開展了各市縣城市總體規(guī)劃實施評估工作，為下一步修編城市總體規(guī)劃、開展“多規(guī)合一”做好準備工作。

縱向體系的“多規(guī)合一”

2014年，為貫徹落實中央城鎮(zhèn)化工作會議提出的推進新型城鎮(zhèn)化的主要任務，寧夏回族自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心為30個重點小城鎮(zhèn)、100個美麗村莊編制了規(guī)劃。在為30個重點小城鎮(zhèn)編制總體規(guī)劃時，中心將總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、重要地塊的修建性詳細規(guī)劃、城鎮(zhèn)設計、風貌設計、建筑設計同步考慮，增強了規(guī)劃的指導性和可操作性。如作為福建與寧夏兩省區(qū)友好情誼見證的閩寧鎮(zhèn)規(guī)劃、代表寧夏北部川區(qū)小城鎮(zhèn)的中衛(wèi)市中寧縣大戰(zhàn)場鎮(zhèn)規(guī)劃、代表寧夏南部山區(qū)小城鎮(zhèn)的固原市原州區(qū)張易鎮(zhèn)規(guī)劃在編制總體規(guī)劃時，其深度均達到了修建性詳細規(guī)劃的程度，落實道路交通、建筑、公共服務設施和市政基礎設施具體布局，考慮主要道路、街巷出入口、公園及小游園、景觀小品的設計。為100個美麗村莊編制建設規(guī)劃時，從產(chǎn)業(yè)布局、村容村貌、道路交通、基礎設施、防災減災、建筑設計（單體、結構、外墻、門窗、屋頂）、村莊公共活動空間、小公園以及近期建設項目投資估算等方面進行統(tǒng)籌指導村莊建設，實施效果良好。

河北高質量村莊規(guī)劃推進農(nóng)村面貌提升
邢天 河河北省住房城鄉(xiāng)建設廳副總規(guī)劃師

實施農(nóng)村面貌改造提升行動是河北省委、省政府作出的一項重大部署。河北省住房城鄉(xiāng)建設廳牽頭負責村莊規(guī)劃編制、農(nóng)房建設等工作，認真落實省委、省政府工作部署，加強村莊規(guī)劃編制、農(nóng)村住房改造建設等工作組織指導，推進各項工作取得積極進展。

組織編制高質量村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃是推動村莊建設和發(fā)展的基礎。今年的村莊規(guī)劃編制任務是組織編制3227個農(nóng)村面貌改造提升重點村規(guī)劃，為村莊建設發(fā)展、改造提升提供依據(jù)。我們重點抓了5個方面工作，按時完成了所有重點村規(guī)劃設計，其中直接評審11個精品示范村規(guī)劃和白洋淀地區(qū)45個重點村規(guī)劃，保證了規(guī)劃質量。一是完善規(guī)劃編制技術標準。制訂了2014農(nóng)村面貌改造提升規(guī)劃設計導則、示范圖冊等技術標準，并對村莊環(huán)境整治、基礎設施和公共服務設施建設、人居環(huán)境改善等作出了詳細規(guī)定。二是加強組織協(xié)調。督導規(guī)劃單位第一時間入村進行調研，提前謀劃項目。協(xié)調河北省地理信息局分4批提供地形圖。積極協(xié)調撥付省級規(guī)劃編制專項補助資金，并要求市縣配套規(guī)劃編制經(jīng)費，提供了資金保障。三是著力提高村莊規(guī)劃的可實施性。按照城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的要求，在規(guī)劃內(nèi)容上實現(xiàn)了全覆蓋，對民居改造、飲水安全、道路、村民中心等農(nóng)民住房、基礎設施和公共服務設施項目進行了統(tǒng)籌謀劃安排。在編制過程中，要求規(guī)劃單位堅持問題導向，深入村莊調研不少于10天，采取多種方式征求群眾意見，解決農(nóng)民實際困難和滿足生活需求，做到“規(guī)劃成果通俗易懂，體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色，主要項目可實施，建設風貌可管控”，打造“設施齊全、環(huán)境優(yōu)美，看得見青山綠水，留得住親情鄉(xiāng)愁”的現(xiàn)代化美麗鄉(xiāng)村。四是加強技術指導。培訓市縣規(guī)劃管理人員、全省規(guī)劃編制單位骨干360余人，重點宣傳貫徹科學的規(guī)劃理念和方法，解決照搬城市規(guī)劃、“千村一面”等村莊規(guī)劃中的問題，提出改進措施和要求。成立了由省規(guī)劃大師領銜的省級專家技術指導小組，對各地重點進行巡回指導，并抽取了10%規(guī)劃編制成果進行審查。五是注重傳統(tǒng)文化保護。出臺了《關于加強傳統(tǒng)村落保護利用指導意見》，在重點村開展了傳統(tǒng)建筑調查，對具有一定保護價值、能夠反映歷史面貌和地方特色的古寺廟、古戲臺、古祠堂、古民居等古建筑，建立傳統(tǒng)建筑名錄和信息檔案，實施重點保護。

因地制宜加強農(nóng)房建設指導。既有民居改造重在節(jié)能和特色。針對當前我省農(nóng)房功能不完善、外貌不美觀、建筑不節(jié)能的情況，在屋頂、門窗、外墻等方面進行節(jié)能、美化改造，進一步完善功能，提高居住舒適度。1年來，3000多個重點村既有民居改造任務基本完成，68個整體新建民居的中心村建設進展順利。為體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色，我們組織5家知名規(guī)劃設計單位，抽調省建筑大師領銜編制了《河北省鄉(xiāng)村特色民居設計方案》，針對我省山地、丘陵、沿海、平原等不同地域，采取生土、石材、鋼結構、尾礦砂磚等不同建材結構形式，提出了各具特色的民居設計方案。開展民居改造多樣化示范，確定承德市豐寧縣云霧山村、廊坊市固安縣南王起營村、邢臺市南和縣南韓村、張家口市涿鹿縣紅廟堡村為民居節(jié)能保溫、彩瓦坡屋頂、鋼結構材料應用、現(xiàn)代生土建筑等多樣化示范村，給予重點指導支持，建設成為了不同樣式風格的示范樣板。

農(nóng)村危房改造重在居住安全。全省危房改造任務10.7萬戶，目前已基本完成任務。在工作中，我們堅持規(guī)范管理，不斷提升改造綜合效果。一是公平公正確定補助對象。堅持解決經(jīng)濟最貧困、住房最危險農(nóng)戶基本居住安全的原則，按照戶申請、村評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批的程序確定危房改造戶，并將補助對象基本信息和各審查審批環(huán)節(jié)的結果在村務公開欄進行公示。二是嚴格補助標準和建設標準。實施新建、維修省級分類補助標準，對新建戶平均每戶補助1.6萬元，維修戶平均每戶補助5500元，建筑節(jié)能示范戶再增加3000元。建設標準原則控制在60平方米以內(nèi)，家庭人數(shù)較多的，人均建筑面積不超過18平方米。三是強化質量安全管理。對市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有關工作人員和農(nóng)村建筑工匠進行技術培訓，提高他們的管理和技術能力。建立了質量安全責任制度、巡查制度、竣工驗收制度，保證改造質量。

浙江 舟山塑造新時代鄉(xiāng)村風貌特色的內(nèi)在機制
張靜 浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院高級規(guī)劃師
沙洋 浙江省住房城鄉(xiāng)建設廳規(guī)劃師

鄉(xiāng)村風貌是一種活態(tài)的文化，有其形成的內(nèi)在機制。隨著當前各種客觀條件的改變，機制也在改變。新時代的鄉(xiāng)村應順應這種改變，塑造既不割裂歷史又具有時代感的新的風貌特色。我們以浙江舟山海島鄉(xiāng)村為例，分析傳統(tǒng)機制在現(xiàn)階段發(fā)生的變化及其原因，尋找新老機制之間的聯(lián)系，歸納出當代的新機制。

形成舟山海島鄉(xiāng)村的內(nèi)在機制

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風貌特色的形成有其歷史、自然、社會等多方面的原因，受到當時當?shù)馗鞣N條件和村民生產(chǎn)生活方式的影響。

氣候地質。舟山自古以來經(jīng)常遭受臺風侵襲，因此傳統(tǒng)建筑多采用厚重的石墻、低矮的屋頂，即使是新建筑也盡量減少屋檐、陽臺等懸挑結構的面積，降低風阻，給人堅實、厚重的感覺。

工藝材料。在舟山多數(shù)漁農(nóng)村形成時期，建設條件以人力、畜力為主，村莊建設總是盡量少地改變地形、盡量多地爭取日照和空間。因此，村莊依山就勢，有機布局。由于孤懸海外交通不便，村莊建筑多就地取用石材，但石材難以取得較大的跨度，因此海島建筑陽臺、窗洞狹小。

生產(chǎn)生活方式。如船只停泊修理、產(chǎn)品晾曬加工交易等多在碼頭一帶進行。因此，碼頭成為帶型公共活動中心，并沿主街向村內(nèi)延伸。

歷史文化。由于受到海禁和倭亂的影響，舟山海島鄉(xiāng)村普遍歷史不長，宗族觀念淡薄，但是海防、宗教和漁業(yè)文化在舟山漁農(nóng)民的精神生活中舉足輕重。因此，海島村莊少有宗祠，但廟宇分布廣泛，民俗活動通常在碼頭一帶舉行。

現(xiàn)階段機制的變化

在新的歷史條件下，海島鄉(xiāng)村的發(fā)展在開發(fā)建設方式、生產(chǎn)生活需求等各方面與過去相比都發(fā)生了很大的變化。如工藝與材料的通用化。物流業(yè)的高度發(fā)達使建設無需就地取材，現(xiàn)代建筑工藝同樣能夠滿足抗風等氣候地質條件的要求。再如生產(chǎn)生活方式的改變?，F(xiàn)代集約化的漁業(yè)生產(chǎn)方式使村莊逐漸剝離了生產(chǎn)功能，海島鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展使部分村莊兼具旅游度假功能，對環(huán)境品質的要求大大提高?？蚣芙Y構、大面積落地窗以及擁有豐富“灰空間”的建筑形式將更受歡迎。

舟山海島鄉(xiāng)村發(fā)展的新機制

新老機制不是完全割裂的，有些一直在發(fā)揮作用，有些轉化為新的形式。新的機制應當對傳統(tǒng)有所延續(xù)和傳承，有機更新才不是“無源之水，無本之木”。

村莊布局。依山就勢的布局方式依然適用，但同時須滿足日照通風、消防交通等現(xiàn)代生活要求，并根據(jù)海島鄉(xiāng)村的不同類型充分考慮漁用場地、避風、鄉(xiāng)村旅游等方面需求。

農(nóng)房建造。敦實厚重的建筑仍然適應海島自然條件，新的材料和工藝帶來更加舒適的居住體驗，也帶來農(nóng)房建筑形式的本質改變，從而具有了時代特征。對傳統(tǒng)文化的重新重視使得傳統(tǒng)工藝和材料的運用雖減少但不會消失；對于有景觀度假需求的農(nóng)房，露臺和大面積玻璃窗帶來經(jīng)濟價值；良好的遮陽和通風設計適應海島氣候，但同時要考慮避免臺風破壞等。

環(huán)境建設。保護礁石、沙灘、動植物等特征性環(huán)境要素，也是保護海島脆弱的生態(tài)環(huán)境的要求。落葉蔓藤類植物和低矮灌木更適應海島氣候，溫馨質樸的小院既是漁農(nóng)家生活的需要，也符合休閑度假的要求。

文化傳承。傳統(tǒng)文化的空間載體應當?shù)玫奖Ｗo和發(fā)揚，創(chuàng)新的文化表現(xiàn)形式可以嘗試。通過產(chǎn)業(yè)提升留住原住民，增強其文化自信心和自豪感，傳統(tǒng)文化才能真正深入人心，后繼有人。