行政環(huán)境

行政環(huán)境是一個(gè)非常復(fù)雜的體系，按不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以進(jìn)行不同的分類。根據(jù)各種因素性質(zhì)上的差異，行政環(huán)境可區(qū)分為自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境。.

行政環(huán)境自然環(huán)境

行政的自然環(huán)境指行政生存空間所包括的各種自然存在物,具體指一個(gè)國家或行政部門所處的地理位置以及存在于這一地理位置上,對(duì)行政產(chǎn)生直接或間接影響的物質(zhì)世界.對(duì)行政活動(dòng)產(chǎn)生影響的自然環(huán)境主要包括各種自然資源,如空氣,水,土地,礦產(chǎn)資源,以及由各種微生物,動(dòng)植物構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng).

自然環(huán)境是構(gòu)成人類從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本物質(zhì)條件.自然條件對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起的基礎(chǔ)作用決定了經(jīng)濟(jì)與社區(qū)發(fā)展特色,行政管理必須順應(yīng)這一點(diǎn).同時(shí),行政工作必須考慮自然條件的維護(hù)或有效利用,否則,人類的生存條件將惡化,行政的生存空間也將受到制約.

行政環(huán)境社會(huì)環(huán)境

行政組織的社會(huì)環(huán)境可分為三類;一是對(duì)一切行政組織均發(fā)生影響的一般社會(huì)環(huán)境;二是對(duì)某種組織有直接影響的特定社會(huì)環(huán)境;三是行政組織外的團(tuán)體社會(huì)環(huán)境.

第一,一般社會(huì)環(huán)境.一般社會(huì)環(huán)境對(duì)行政組織內(nèi)部的功能結(jié)構(gòu)與運(yùn)行均產(chǎn)生影響.主要包括 :文化——?dú)v史背景,價(jià)值觀,意識(shí)形態(tài),行為規(guī)范等;政治——國體,政體,國家機(jī)構(gòu),政黨制度,政治風(fēng)氣與政治氣候,公民政治參與程度等;經(jīng)濟(jì)——經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),經(jīng)濟(jì)體制,經(jīng)濟(jì)制度,資源開發(fā),經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局與水平等;社會(huì)——社會(huì)結(jié)構(gòu),社會(huì)制度,社會(huì)階層,社會(huì)團(tuán)體,社會(huì)控制,貧富差距,社會(huì)變遷與社會(huì)管理水平等;法律——憲法的功能與效應(yīng),法制的性質(zhì)與程度,政府機(jī)關(guān)的權(quán)力分配關(guān)系,法治程度等;科學(xué)技術(shù)——科學(xué)技術(shù)的社會(huì)功能,科技發(fā)展水平,科技應(yīng)用開發(fā)的廣度與深度等;教育——教育制度,教育法令,國家教育的能力,國民教育的一般水平等;人口——人口數(shù)量,人口增長(zhǎng)率,人口素質(zhì),人力資源開發(fā)利用狀況,人口區(qū)域分布等.

第二,特定社會(huì)環(huán)境.對(duì)具體行政組織而言,一般社會(huì)環(huán)境并不總是都對(duì)其產(chǎn)生直接影響,只有那些與行政組織在功能上有直接關(guān)系者才對(duì)它發(fā)生直接影響與作用.這種直接對(duì)行政組織活動(dòng)產(chǎn)生影響的因素構(gòu)成了特定社會(huì)環(huán)境因素.特定社會(huì)環(huán)境與一般社會(huì)環(huán)境從表現(xiàn)形式上看并無差異,二者的區(qū)別主要在于前者對(duì)政府組織的影響更直接,力度更大.

第三,團(tuán)體社會(huì)環(huán)境.現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展導(dǎo)致眾多利益團(tuán)體的出現(xiàn).利益團(tuán)體旨在謀求團(tuán)體成員的利益.利益團(tuán)體的行為必然對(duì)政府行為產(chǎn)生影響,同時(shí),政府行為又決定了團(tuán)體的利益能否得以實(shí)現(xiàn);因此,現(xiàn)代政府與各種利益團(tuán)體間存在著互相依賴與利用的關(guān)系,政府既要考慮滿足團(tuán)體的利益需要借助團(tuán)體力量實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),又必須從社會(huì)整體利益出發(fā)平衡各團(tuán)體間以及團(tuán)體與一般民眾間的利益關(guān)系以確保政府行為的公平,合理,有效。

（一）環(huán)境的改變和人的活動(dòng)在實(shí)踐基礎(chǔ)上的一致

行政系統(tǒng)和行政環(huán)境的關(guān)系也可得出如下結(jié)論：

（1）行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。行政系統(tǒng)必須并只能在一定行政環(huán)境中運(yùn)行和發(fā)揮作用。行政環(huán)境改變了，行政系統(tǒng)的存在和活動(dòng)方式也必須隨之改變。

（2）行政環(huán)境是行政系統(tǒng)施加影響的對(duì)象，行政環(huán)境的改變是行政系統(tǒng)功能有效發(fā)揮的結(jié)果。

（3）行政系統(tǒng)的活動(dòng)和行政環(huán)境的改變，只能在實(shí)踐中取得一致。行政系統(tǒng)活動(dòng)主要是執(zhí)行國家意志，是制定方針、政策、法規(guī)、命令，只有通過實(shí)踐，才能把這些變成改造環(huán)境的物質(zhì)力量。而行政環(huán)境也只有通過實(shí)踐才能得到改造。離開實(shí)踐，行政系統(tǒng)的運(yùn)作就陷于空談而不能產(chǎn)生實(shí)際成果，行政環(huán)境也得不到自覺改造。

（二）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)政治上層建筑的制約作用

行政管理制度屬政治上層建筑。作為社會(huì)的總代表，它具有凌駕于社會(huì)之上的權(quán)力，但不能脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而起作用，不能不受以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為核心的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的支配和制約。主要表現(xiàn)是：（1）經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的產(chǎn)生和存在；（2）經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)、目的和歷史使命；（3）經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的變化和發(fā)展方向等。

（三）上層建筑其他方面對(duì)行政系統(tǒng)的作用

上層建筑是一個(gè)復(fù)雜的體系，包括政治制度、法律制度，包括軍隊(duì)、法院、監(jiān)獄等物質(zhì)設(shè)施，還包括政治、法律、宗教、藝術(shù)、哲學(xué)等各種觀念形態(tài)。它們以經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)，但又互相影響、互相作用。

行政環(huán)境是指直接或間接影響,作用于行政系統(tǒng)的各種因素的總和.影響行政系統(tǒng)運(yùn)行的因素包括兩大部分,一是行政系統(tǒng)之外的環(huán)境,如政治,經(jīng)濟(jì),社會(huì),法律,文化,教育,科技,人口,資源,自然環(huán)境等;二是行政系統(tǒng)內(nèi)部環(huán)境,如行政體制,職能,領(lǐng)導(dǎo)者,人際氛圍等等.在此,我們著重闡明行政系統(tǒng)與外部環(huán)境間的相互影響關(guān)系.

隨著行政學(xué)研究的深入發(fā)展,對(duì)行政環(huán)境與行政系統(tǒng)相互作用的研究已發(fā)展成為一門學(xué)科——行政生態(tài)學(xué).它把行政系統(tǒng)視為生物有機(jī)體,把行政環(huán)境看作生態(tài)環(huán)境,借助生態(tài)學(xué)的有關(guān)理論來研究行政問題,給人們提供了許多重要啟示.

行政環(huán)境復(fù)雜性

行政環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，其中有物質(zhì)的，也有精神的；有社會(huì)的，也有自然的;有有形的,也有無形的;有國內(nèi)的,也有國際的.如此眾多的因素構(gòu)成了行政環(huán)境的不同門類,不同層級(jí),它們從不同角度對(duì)行政活動(dòng)產(chǎn)生程度不同的影響。

行政環(huán)境差異性

行政環(huán)境在國家間,地區(qū)間存在明顯的差異.國家間在自然環(huán)境,社會(huì)環(huán)境方面存在眾多差異.一國內(nèi)部的不同行政區(qū)域之間,往往也存在著自然環(huán)境和人文環(huán)境的差異.環(huán)境的差異決定了行政風(fēng)格與模式的不同,行政特色隨之產(chǎn)生.

行政環(huán)境變異性

環(huán)境因素,尤其人文環(huán)境因素一直處于變化之中,只不過變化程度是否顯著而已.環(huán)境的重大變化往往對(duì)行政系統(tǒng)產(chǎn)生重大影響,這時(shí)行政系統(tǒng)常常要進(jìn)行改革或重大調(diào)整,以適應(yīng)變化了的環(huán)境.一般而言,伴隨社會(huì)環(huán)境重大變化而來的往往是行政改革的進(jìn)行.

行政環(huán)境關(guān)聯(lián)性

環(huán)境因素,尤其是社會(huì)環(huán)境因素往往不是孤立存在的,相互間存在著連帶關(guān)系.其中某一因素的變化會(huì)引起連鎖反應(yīng),使眾多環(huán)境因素發(fā)生相應(yīng)變化.環(huán)境的這一特征要求行政系統(tǒng)對(duì)環(huán)境進(jìn)行綜合把握,同時(shí),對(duì)環(huán)境施加影響必須慎重,必須考慮到由此而來的系列變化.

行政環(huán)境問題的提出行政環(huán)境問題是行政生態(tài)理論的重要內(nèi)容，是應(yīng)用生態(tài)學(xué)的理論和方法研究行政管理學(xué)提出的新課題。我們首先從生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)來分析行政環(huán)境的特點(diǎn)和作用。

行政生態(tài)學(xué)的興起

生態(tài)學(xué)形成于19世紀(jì)末和20世紀(jì)初。20世紀(jì)50年代后，由于人口劇增、環(huán)境污染、食物短缺、能源緊張和資源破壞等環(huán)境危機(jī)的加深，喚起人們對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的普遍關(guān)注和高度重視。拯救環(huán)境的強(qiáng)烈呼聲促進(jìn)生態(tài)學(xué)的更大發(fā)展。行政生態(tài)學(xué)正是在這一背景下興起和發(fā)展的。1947年，美國學(xué)者約翰？高斯發(fā)表《政府生態(tài)學(xué)》一文，提出了行政生態(tài)問題。1957年和1961年，利格斯？弗雷德分別發(fā)表了《比較公共行政模式》及在此基礎(chǔ)上寫成的《公共行政生態(tài)學(xué)》，其后又連續(xù)發(fā)表了相關(guān)論著。在這些論著中，他把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會(huì)背景、文化背景、意識(shí)形態(tài)背景等聯(lián)系起來考察，并從行政的經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面將行政管理區(qū)分為三種模式：

（1）融合型即農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式；

（2）棱柱型即過渡社會(huì)的行政模式；

（3）衍射型即工業(yè)社會(huì)的行政模式。利格斯的論著確立了行政生態(tài)學(xué)的基本思想，開創(chuàng)了行政管理學(xué)研究的一個(gè)新途徑，被認(rèn)為是行政生態(tài)學(xué)的代表作。此后，行政環(huán)境研究就受到行政學(xué)界和行政活動(dòng)家越來越廣泛的關(guān)注。從20世紀(jì)80年代開始，我國行政學(xué)界也以極高熱情研究這一問題，并結(jié)合我國實(shí)際出版了一批有影響的論著。

與行政管理的相互作用

一、行政管理與行政環(huán)境的平衡

(一)行政管理與行政環(huán)境平衡的必要性

行政環(huán)境

平衡是矛盾統(tǒng)一的表現(xiàn)，是事物存在的必要條件。平衡是相對(duì)的、暫時(shí)的，而不平衡是絕對(duì)的、永恒的。矛盾雙方的對(duì)立和斗爭(zhēng)，破壞了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，從而開始另一個(gè)矛盾過程。不平衡和平衡，循環(huán)往復(fù)、以至無窮，這是事物發(fā)展的普遍規(guī)律，也是行政管理與行政環(huán)境相互關(guān)系的必然過程。

(二)行政管理和行政環(huán)境平衡的主要特點(diǎn)

1、綜合平衡；

2、宏觀平衡；

3、暫時(shí)平衡。

二、行政管理與行政環(huán)境相互作用的基本內(nèi)容

行政管理和行政環(huán)境之間雖也有自然形態(tài)的物質(zhì)、能量和信息的交流，但主要地表現(xiàn)為行政環(huán)境的需要和行政管理對(duì)這種需要的滿足。行政環(huán)境的需要是確定行政管理基本任務(wù)的客觀依據(jù)。

三、行政管理對(duì)行政環(huán)境的利用和改造

行政管理必須適應(yīng)行政環(huán)境，但在適應(yīng)的同時(shí)，又積極地利用和改造行政環(huán)境。行政管理存在和發(fā)展的全部?jī)r(jià)值就在于它在適應(yīng)行政環(huán)境的基礎(chǔ)上，積極地促進(jìn)其所賴以建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國家政權(quán)的鞏固和發(fā)展；在于它對(duì)行政環(huán)境的能動(dòng)的改造。

與現(xiàn)代行政管理的聯(lián)系

行政管理在一定行政環(huán)境的影響下存在和發(fā)展，與行政環(huán)境發(fā)生一定的聯(lián)系。古代如此，現(xiàn)代也是這樣。但從歷史發(fā)展過程看，行政管理與行政環(huán)境的聯(lián)系卻有逐步加強(qiáng)和日益緊密的趨勢(shì)。

一、一般行政環(huán)境與公共行政

一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個(gè)國家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，也包括國際環(huán)境。

1、自然地理環(huán)境與公共行政

自然地理環(huán)境是指一個(gè)國家所處的地理位置和自然狀況。自然地理環(huán)境不僅對(duì)民族的形成和對(duì)政府的塑造有重要影響，而且能為公共行政管理提供物資資源，對(duì)確立公共行政目標(biāo)和進(jìn)行行政決策有很大的影響，有時(shí)甚至有決定性的影響。自然地理?xiàng)l件和資源決定并限制了政府的決策和行政目標(biāo)的選擇。同時(shí)，公共行政也能夠破壞自然環(huán)境。另一方面，各國政府也可以制定恢復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策。

2、社會(huì)環(huán)境與公共行政

（1）政治環(huán)境與公共行政

一個(gè)國家的政治制度、政黨制度、階級(jí)狀況、法律制度、政治文化等構(gòu)成了這個(gè)國家公共行政的政治環(huán)境。政治環(huán)境決定并制約公共行政。政治體制決定行政體制，決定政治與行政兩者的關(guān)系，決定權(quán)力的制衡關(guān)系，決定行政權(quán)力的劃分與運(yùn)行方式。

（2）經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共行政

經(jīng)濟(jì)環(huán)境是由社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的狀況構(gòu)成的。經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共行政有決定性的影響。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，作為上層建筑重要組成部分的政府必然由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定，從而決定了公共行政的性質(zhì)、目標(biāo)、原則、行為和方法。公共行政不可能超越經(jīng)濟(jì)環(huán)境所提出的要求和所提供的各種條件，尤其是政府職能的確定和行政目標(biāo)的選擇，更是如此。

在公共行政與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的關(guān)系上，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的決定作用是最根本的，是首要的。但是，公共行政對(duì)經(jīng)濟(jì)的反作用也是很大的。一旦行政體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制，就能夠強(qiáng)有力地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（3）文化環(huán)境與公共行政

文化環(huán)境是由意識(shí)形態(tài)、道德倫理、價(jià)值觀念、社會(huì)心理、教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)等要素的總合。文化因素滲透到社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)行政體制、政府職能、行政行為、行政心理等影響不僅是廣泛的，而且是深遠(yuǎn)的。文化環(huán)境為公共行政提供智力支持和精神動(dòng)力，提供行政價(jià)值觀和行為規(guī)范?？梢灾v，有什么樣的文化環(huán)境就塑造出什么樣的公共行政。適應(yīng)文化環(huán)境的公共行政能夠反過來改善文化環(huán)境。

以科學(xué)民主為核心的現(xiàn)代文化是現(xiàn)代公共行政文化的重要內(nèi)容。

應(yīng)當(dāng)特別指出的是，意識(shí)形態(tài)對(duì)公共行政有指導(dǎo)作用和強(qiáng)制性的作用。

（4）國際環(huán)境與公共行政

國際環(huán)境是指一個(gè)國家同世界各國、各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和自然地理等方面的關(guān)系。公共行政向地區(qū)化和全球化方向發(fā)展，所以，國家關(guān)系對(duì)公共行政就顯得更為重要。國家環(huán)境對(duì)公共行政的影響有時(shí)也是決定性的。

二、具體環(huán)境與公共行政

1、具體環(huán)境的概念與內(nèi)容

具體環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總和。它包括組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織的規(guī)章制度、組織的凝聚力、管理對(duì)象等。

組織環(huán)境一般是比較穩(wěn)定并比較確定的。公共組織的機(jī)構(gòu)、職權(quán)、職能、人員、規(guī)章制度和組織文化等一旦形成，處于比較穩(wěn)定狀態(tài)，不僅不會(huì)輕易改變，而且要改變也是十分困難的。這些管理要素的穩(wěn)定性保證了公共行政的有序性。。

組織環(huán)境的影響和作用涉及到組織的效率和工作人員的士氣。

組織環(huán)境雖然受一般環(huán)境的影響，但是一旦組織環(huán)境形成自身的特點(diǎn)以后，卻能夠抵御一般環(huán)境的壓力，保持組織環(huán)境的特性。

組織環(huán)境是一種約束力量和整合力量。組織環(huán)境是一種沒有形成規(guī)章制度的規(guī)章制度，是一種沒有制度化的制度。它是一種無形的組織規(guī)則和組織壓力。

2、組織文化

（1）組織文化的含義。組織文化是指組織在一定的環(huán)境中，逐步形成的全體公共組織成員所共同信奉和遵守的價(jià)值觀，并支配他們的思維方式和行為準(zhǔn)則。組織文化在政府也可以稱之為公共行政組織文化，在企業(yè)則稱之為企業(yè)文化。組織文化包括組織觀念，法律意識(shí)，道德感情和價(jià)值觀等。

價(jià)值觀是組織文化的核心。以價(jià)值觀為核心的組織文化是形成組織規(guī)范、工作準(zhǔn)則、思維方式、行為方式和人際關(guān)系準(zhǔn)則的源泉。

公共組織的組織文化是來源于統(tǒng)治階級(jí)的意識(shí)形態(tài)和傳統(tǒng)文化。在中國為人民服務(wù)是公共組織文化的核心價(jià)值觀，這是由馬列主義的意識(shí)形態(tài)決定的。同時(shí)，中國傳統(tǒng)上也有“君為輕，民為本，社稷次之”民本傳統(tǒng)。當(dāng)然，傳統(tǒng)文化有其局限性，必須對(duì)它進(jìn)行去粗取精、去偽存真、推陳出新。

但是，組織文化是領(lǐng)導(dǎo)者營造的，尤其是組織的創(chuàng)始者和以后的繼任者們，他們的傾向性和主導(dǎo)思想起著決定性的作用。還有組織的第一批成員在組織活動(dòng)和交往中所體驗(yàn)和領(lǐng)悟的東西而逐步演變?yōu)榻M織的各種規(guī)范和準(zhǔn)則，并且作為一種組織文化保持下來。

（2）組織文化的作用。

組織文化具有價(jià)值導(dǎo)向作用。

組織文化是管理的基礎(chǔ)，管理的靈魂。

組織文化是組織的個(gè)性。

組織文化為組織和組織成員提供精神動(dòng)力。

組織文化的穩(wěn)定性。

（3）組織文化的特征。對(duì)組織文化的評(píng)價(jià)還不可能有一種可以量化的標(biāo)準(zhǔn)，而僅能通過一個(gè)組織所具有的如下特征予以識(shí)別：組織成員的同一性程度，團(tuán)隊(duì)精神，對(duì)人的關(guān)心程度，組織的一體化的程度，風(fēng)險(xiǎn)承受程度，民主程度，報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)，重視結(jié)果，控制程度。2100433B

根據(jù)環(huán)境行政主體按照法定程序?qū)嵤┉h(huán)境行政行為的實(shí)際，參照學(xué)界對(duì)行政程序所作的基本分類，我們對(duì)環(huán)境行政程序作如下基本分類：

1．創(chuàng)制環(huán)境行政規(guī)范的環(huán)境行政程序與實(shí)施環(huán)境行政規(guī)范的環(huán)境行政程序

這是根據(jù)環(huán)境行政程序所適用的對(duì)象是創(chuàng)制環(huán)境行政規(guī)范的環(huán)境行政行為，還是實(shí)施環(huán)境行政規(guī)范的環(huán)境行政行為(即所謂的抽象環(huán)境行政行為與具體環(huán)境行政行為)的不同所作的一種分類。所謂創(chuàng)制環(huán)境行政規(guī)范的環(huán)境行政程序，是指為創(chuàng)制環(huán)境行政規(guī)范的行政行為所應(yīng)當(dāng)遵循的行政程序，例如環(huán)境行政立法程序、制定環(huán)境行政規(guī)范性文件的程序等；實(shí)施環(huán)境行政規(guī)范的環(huán)境行政程序是指為規(guī)范實(shí)施環(huán)境行政規(guī)范的行政行為而設(shè)置的行政程序，例如環(huán)境行政處罰程序、環(huán)境行政許可程序、環(huán)境行政強(qiáng)制程序等。對(duì)環(huán)境行政程序作如此分類的學(xué)理基礎(chǔ)是環(huán)境行政程序所適用的環(huán)境行政行為的差異性。

2．內(nèi)部環(huán)境行政程序與外部環(huán)境行政程序

這是根據(jù)環(huán)境行政程序適用的對(duì)象是內(nèi)部環(huán)境行政行為還是外部環(huán)境行政行為而作的一種分類。所謂內(nèi)部環(huán)境行政程序是指為規(guī)范內(nèi)部環(huán)境行政行為而設(shè)置的環(huán)境行政程序，如環(huán)境行政主體公文處理程序、環(huán)境行政主體對(duì)所屬；國家公務(wù)員的獎(jiǎng)懲任免等人事行政程序、環(huán)境行政規(guī)章備案程序、環(huán)境行政機(jī)構(gòu)設(shè)置程序等均屬內(nèi)部環(huán)境行政程序。因內(nèi)部環(huán)境行政程序是用于環(huán)境行政主體處理內(nèi)部行政事務(wù)、對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)和工作人員實(shí)施內(nèi)部環(huán)境行政行為的程序，因而通常不會(huì)直接影響社會(huì)上的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。所謂外部行政程序則是指環(huán)境行政主體實(shí)施外部環(huán)境行政行為時(shí)所適用的程序，如環(huán)境行政征收程序、環(huán)境行政處罰程序、環(huán)境行政強(qiáng)制程序等。外部環(huán)境行政程序作為規(guī)范環(huán)境行政主體對(duì)外部行政相對(duì)人實(shí)施環(huán)境行政行為的程序，一般會(huì)對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生直接影響。對(duì)環(huán)境行政程序作這一分類的意義在于，內(nèi)部環(huán)境行政程序與外部環(huán)境行政程序各有其范圍、特點(diǎn)和作用，在環(huán)境行政程序立法和執(zhí)法過程之中，我們既要重視外部環(huán)境行政程序的構(gòu)建與運(yùn)用，同時(shí)還必須重視內(nèi)部環(huán)境行政程序的構(gòu)建與運(yùn)用。因?yàn)椋瑢?duì)于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、督促環(huán)境行政主體依法行政、合理行政等而言，外部環(huán)境行政程序固然不失其重要作用，但內(nèi)部環(huán)境行政程序的存在及其規(guī)范化、法制化在某種意義上也可以說是環(huán)境行政主體正確行使行政權(quán)的基礎(chǔ)或條件。如果環(huán)境行政主體離開了內(nèi)部行政程序，就會(huì)導(dǎo)致行政失序，影響行政決策的科學(xué)性和民主化，影響行政工作人員的合法權(quán)益的公正、有效實(shí)現(xiàn)及其工作的積極性、主動(dòng)性，不利于環(huán)境行政主體內(nèi)部的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定，因而也就難以切實(shí)保證環(huán)境行政主體對(duì)外部環(huán)境行政事務(wù)實(shí)施合理合法的、有效的管理。同時(shí)，內(nèi)部環(huán)境行政程序和外部環(huán)境行政程序的劃分，還有利于在充分認(rèn)識(shí)兩類程序的不同特點(diǎn)和規(guī)律的基礎(chǔ)上，分別相應(yīng)制定符合內(nèi)部環(huán)境行政行為和外部環(huán)境行政行為特點(diǎn)和規(guī)律的行政程序，使環(huán)境行政程序發(fā)揮應(yīng)有的良好作用。

3．主要環(huán)境行政程序與次要環(huán)境行政程序

主要環(huán)境行政程序和次要環(huán)境程序是根據(jù)行政程序在實(shí)施環(huán)境行政行為過程中的地位和作用，亦即環(huán)境行政程序?qū)Νh(huán)境行政相對(duì)人的合法權(quán)益是否具有或者可能具有實(shí)質(zhì)性影響而作的一種分類。主要環(huán)境行政程序是在實(shí)施環(huán)境行政行為過程中發(fā)揮重要作用的、不可或缺的程序，是指對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人的合法權(quán)益具有或者可能具有實(shí)質(zhì)性影響的環(huán)境行政程序，如環(huán)境行政處罰中的表明身份程序、告知程序、聽證程序等。其具有以下兩個(gè)重要特征：一是這種程序是構(gòu)成環(huán)境行政程序的必經(jīng)步驟，如果離開了它，整個(gè)行政程序就不完整；二是這種程序是否得以履行會(huì)直接影響或者有可能影響環(huán)境行政相對(duì)人的合法權(quán)益，并會(huì)導(dǎo)致環(huán)境行政行為的無效。例如，環(huán)境行政主體在作出環(huán)境行政處罰行為時(shí)，如果沒有根據(jù)《行政處罰法》等的有關(guān)規(guī)定履行告知或者聽取行政相對(duì)人陳述、申辯的程序，不但是對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)等合法權(quán)利的直接侵犯，而且還有可能侵犯行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)益，在法律后果上還會(huì)因此導(dǎo)致環(huán)境行政處罰行為的不能成立。所謂次要環(huán)境行政程序是指居于次要地位、對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人合法權(quán)益不具有或者通常不具有實(shí)質(zhì)性影響的環(huán)境行政程序。例如，環(huán)境行政復(fù)議機(jī)關(guān)超過法定復(fù)議期限遲延作出復(fù)議決定，一般既不會(huì)直接影響環(huán)境行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也不會(huì)直接導(dǎo)致環(huán)境行政復(fù)議行為的無效。我們認(rèn)為，如果環(huán)境行政行為違反了主要程序即構(gòu)成嚴(yán)重的程序違法，在其引致申訴、復(fù)議和訴訟后果之后。經(jīng)審查應(yīng)依法撤銷該行政行為；如果環(huán)境行政行為僅僅是違反了次要程序，一般不宜因程序違法而決定或者裁判撤銷該行政行為，可以采用責(zé)令環(huán)境行政主體對(duì)程序予以補(bǔ)正，并通過行政、司法建議等方式指出違法之處，追究無正當(dāng)理由而故意違反次要行政程序的工作人員的行政責(zé)任，以督促環(huán)境行政主體及其工作人員嚴(yán)格遵循次要程序。對(duì)環(huán)境行政程序作這一分類有助于人們認(rèn)識(shí)不同行政程序在實(shí)施環(huán)境行政行為過程中的主次地位和輕重程度，正確區(qū)分違反主要程序和次要程序的責(zé)任輕重與后果大小，從而為環(huán)境行政行為的合法成立和司法審查提供一個(gè)更為合理的、可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。

4．強(qiáng)制性環(huán)境行政程序與任意性環(huán)境行政程序

這是根據(jù)環(huán)境行政程序?qū)Νh(huán)境行政主體約束程度或者環(huán)境行政主體對(duì)環(huán)境行政程序是否必須遵守的不同所作的分類。強(qiáng)制性環(huán)境行政程序是指環(huán)境行政主體在實(shí)施環(huán)境行政行為時(shí)依法必須履行的程序。例如，環(huán)境行政主體在作出依法應(yīng)當(dāng)舉行聽證的環(huán)境行政處罰決定時(shí)，須告知當(dāng)事人有舉行聽證的權(quán)利，在當(dāng)事人要求舉行聽證時(shí)，環(huán)境行政主體必須舉行聽證會(huì)。這里的告知程序、聽證程序就屬于強(qiáng)制性環(huán)境行政程序，環(huán)境行政主體若違反這些強(qiáng)制性的環(huán)境行政程序，將導(dǎo)致行政行為不能成立的后果。所以，對(duì)于強(qiáng)制性環(huán)境行政程序，環(huán)境行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)必須嚴(yán)格遵守，沒有自主選擇決定是否適用的權(quán)力，也沒有增加或者減少行政行為步驟、方式、時(shí)限的權(quán)力，當(dāng)然也沒有顛倒行政行為順序的權(quán)力。所謂任意性程序則是指環(huán)境行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，依法可以自主選擇適用的程序。將環(huán)境行政程序劃分為強(qiáng)制性環(huán)境行政程序和任意性環(huán)境行政程序的學(xué)理基礎(chǔ)是行政自由裁量權(quán)理論，而其法律意義是違反這兩種程序的法律后果不同：違反強(qiáng)制性環(huán)境行政程序只發(fā)生行政行為合法與否的問題，在行政復(fù)議與司法審查中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院對(duì)違反強(qiáng)制性環(huán)境行政程序的行政行為將予以撤銷或撤銷并責(zé)令重作；違反任意性環(huán)境行政程序的行政行為，除了合法與否外，還會(huì)發(fā)生合理與否的問題，在行政復(fù)議與司法審查中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院對(duì)違反任意性環(huán)境行政程序的行政行為一般不予以撤銷或責(zé)令重作，只有在其超出法定選擇范圍或選擇極不合理，對(duì)行政自由裁量權(quán)構(gòu)成濫用時(shí)，才會(huì)對(duì)違反任意性環(huán)境行政程序的行政；行為予以撤銷或撤銷并責(zé)令重作。

5．事前環(huán)境行政程序與事后環(huán)境行政程序

這是根據(jù)環(huán)境行政程序所處的階段是在行政行為成立之前還是在行政行為成立之后所作的劃分。所謂事前環(huán)境行政程序是指環(huán)境行政行為在形成過程中所應(yīng)遵循的程序，它始于環(huán)境行政行為的開始，終于環(huán)境行政行為的做出。如環(huán)境行政立法過程中所進(jìn)行的聽證程序，環(huán)境行政處罰過程中的調(diào)查取證程序以及調(diào)查之前的表明身份程序等。所謂事后環(huán)境行政程序則是對(duì)已經(jīng)做出的環(huán)境行政行為進(jìn)行事后復(fù)查或者補(bǔ)救等的程序，如環(huán)境行政行為做出之后的行政復(fù)議程序等。在嚴(yán)格的意義上，事后環(huán)境行政程序一般并不是受事先環(huán)境行政程序規(guī)制的環(huán)境行政行為本身的程序，而是對(duì)按照事先程序所做出的環(huán)境行政行為在事后進(jìn)行救濟(jì)等的其他行政行為應(yīng)當(dāng)履行的程序?？赡苁且?yàn)槭潞蟪绦蚺c按照事先程序所做出的行政行為有一定的關(guān)系，學(xué)者們才對(duì)包括環(huán)境行政程序在內(nèi)的行政程序作如此分類。因此，事先程序是每一個(gè)環(huán)境行政行為都必須履行的程序，而事后程序就不一定是每個(gè)環(huán)境行政行為都會(huì)引發(fā)或經(jīng)歷的程序。對(duì)于環(huán)境行政程序作如此分類的實(shí)際意義在于：為了保證環(huán)境行政行為的合法有效性，在重視事后程序?qū)Νh(huán)境行政行為的監(jiān)督和救濟(jì)作用的同時(shí)，更須重視事先程序的重要作用。這是因?yàn)?，在環(huán)境行政程序中事先程序較之于事后程序占有更大的比重，事先程序是所有環(huán)境行政行為均應(yīng)遵循的程序?？茖W(xué)、嚴(yán)格的事先程序，可起到“防患于未然”的作用，使違法或者不當(dāng)?shù)沫h(huán)境行政行為無從產(chǎn)生。因此，對(duì)于保證環(huán)境行政行為的合法而言，事先程序是一種積極程序，事后程序則是一種相對(duì)消極的程序。良好的事先程序還可以避免或最大可能地減少事后程序，從而保證和提高環(huán)境行政效率。

“重實(shí)體，輕程序”的思想在我國法制建設(shè)當(dāng)中有著明顯的體現(xiàn)，此種觀念對(duì)環(huán)境法規(guī)范的制定、執(zhí)行等一系列活動(dòng)都有影響。雖然改革開放以來我國環(huán)境法的發(fā)展一直處于一個(gè)“快車道”的狀態(tài)，但是在環(huán)境法制建設(shè)的立法層次上偏重于各種靜態(tài)的環(huán)境行政制度，忽略和輕視通過現(xiàn)代環(huán)境行政程序?qū)Νh(huán)境法的實(shí)施過程進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)調(diào)整。因而，雖然近年以來我國加快了環(huán)境行政程序的立法步伐，環(huán)境行政程序立法從自然發(fā)展階段逐步轉(zhuǎn)入自覺和系統(tǒng)的發(fā)展階段，但是，環(huán)境行政程序立法仍落后于法制建設(shè)的總體進(jìn)程，不能適應(yīng)依法治國和依法行政的需要。例如，一些重大的環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行還沒有明確、具體、統(tǒng)一的程序規(guī)定。此外，現(xiàn)有的一些環(huán)境行政程序立法也存在著比較抽象、不具體、操作性極差的問題。由于環(huán)境行政程序立法不完善，環(huán)境行政機(jī)關(guān)自定程序多，環(huán)境行政立法缺乏權(quán)威性，同時(shí)給相對(duì)人的義務(wù)多，導(dǎo)致相對(duì)人的權(quán)利容易在程序上喪失。因此，為了解決現(xiàn)今存在的問題，只有在環(huán)境法的各個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)建立行之有效的事前、事中和事后保障機(jī)制，清除環(huán)境管理法治化過程中的各種不良因素，加強(qiáng)環(huán)境行政程序的立法建設(shè)，才能充分保障環(huán)境行政法律規(guī)范的有效實(shí)施。

環(huán)境行政程序的功能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)環(huán)境行政程序有利于規(guī)范環(huán)境行政主體實(shí)施環(huán)境行政權(quán)。環(huán)境行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)工作中起組織、指揮、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等作用。因而，要建立、健全一個(gè)環(huán)境資源合理利用的保護(hù)體制，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)法制化，首先應(yīng)當(dāng)將環(huán)境行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)置于憲法、法律的控制和約束之下，大力倡導(dǎo)和切實(shí)實(shí)行以政府平等守法及承擔(dān)法律責(zé)任為核心內(nèi)容的法治行政。環(huán)境行政程序規(guī)定了環(huán)境行政行為的步驟、形式以及在法定期限內(nèi)按一定順序進(jìn)行的全過程，使環(huán)境行政主體在作出環(huán)境行政行為時(shí)有章可循，并將行為始終置于公開、公正的法定標(biāo)準(zhǔn)之上，從而將環(huán)境行政行為置于法律規(guī)范的約束之下，可以從制度上克服行政任意、行政武斷、行政專橫以及行政職權(quán)的混亂。

(2)環(huán)境行政程序可以充分保障相對(duì)人的合法權(quán)益，使其較大程度地享受參與權(quán)，從而促進(jìn)環(huán)境行政的民主化，推動(dòng)環(huán)境行政法學(xué)政法治建設(shè)的進(jìn)程。環(huán)境相對(duì)人的權(quán)利從應(yīng)然性權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)然性權(quán)利，是通過環(huán)境行政程序的具體規(guī)定來實(shí)現(xiàn)的。環(huán)境行政程序是環(huán)境行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)的載體。只有得到行政相對(duì)人的積極配合，才能使環(huán)境行政行為的效力發(fā)生影響，使環(huán)境管理的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。環(huán)境行政相對(duì)人的行為只有依照環(huán)境行政程序法規(guī)定的步驟、方式，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，才能被認(rèn)定為合法有效，相對(duì)人也才能充分地對(duì)自己的權(quán)利進(jìn)行維護(hù)。

(3)環(huán)境行政程序可以使環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)的權(quán)力和環(huán)境行政相對(duì)人的權(quán)利有機(jī)結(jié)合，協(xié)調(diào)好合理利用環(huán)境資源中的各方矛盾，提高環(huán)境行政效率。在環(huán)境行政權(quán)的行使過程中，必然存在著環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)的權(quán)力和環(huán)境行政相對(duì)人的權(quán)利之間的矛盾。科學(xué)、合理的環(huán)境行政程序可以將環(huán)境行政主體和相對(duì)人活動(dòng)的步驟、方式、時(shí)效等程序性規(guī)定置于統(tǒng)一的規(guī)范中，使行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系在管理與被管理的過程中達(dá)到平衡。如果協(xié)調(diào)好了環(huán)境行政管理過程中的各種關(guān)系，使環(huán)境行政主體和相對(duì)人的活動(dòng)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化，且這種規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一具有法律效力，就必然會(huì)提高環(huán)境行政管理的效率。

對(duì)于行政程序的價(jià)值問題，學(xué)術(shù)理論界一直存在不盡相同的認(rèn)識(shí)。我們認(rèn)為，任何程序作為一種操作技術(shù)和規(guī)則，固然應(yīng)當(dāng)有其內(nèi)在價(jià)值與通過內(nèi)在價(jià)值的實(shí)現(xiàn)而表現(xiàn)出來的外在價(jià)值。環(huán)境行政程序當(dāng)然也不例外。我們根據(jù)環(huán)境行政程序在環(huán)境行政管理過程中發(fā)揮作用的實(shí)際情況，參照學(xué)界對(duì)行政程序價(jià)值問題的比較一致或者接近的認(rèn)識(shí)，將環(huán)境行政程序最基本的價(jià)值、功能或者作用概括性為以下幾個(gè)方面：

1．秩序性價(jià)值

“秩序是自然界和平共處的社會(huì)運(yùn)動(dòng)、發(fā)展和變化的規(guī)律性現(xiàn)象”嘲，從法律秩序的角度而言，“秩序是法律之于社會(huì)的基本價(jià)值。秩序則意味著關(guān)系的穩(wěn)定性、結(jié)構(gòu)的一致性、行為的規(guī)則性、進(jìn)程的連續(xù)性、事件的可預(yù)測(cè)性”嘲。環(huán)境行政程序是基于人們對(duì)環(huán)境行政行為運(yùn)動(dòng)、發(fā)展和變化的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，而通過一定立法形式所預(yù)先設(shè)定的辦事手續(xù)、步驟或者規(guī)程，其對(duì)環(huán)境行政行為具有導(dǎo)向性、規(guī)制性作用，不但可以通過對(duì)環(huán)境行政主體行為的具體引導(dǎo)、合邏輯性的規(guī)制，有效避免環(huán)境行政行為過程與諸環(huán)節(jié)的失序、紊亂等不良現(xiàn)象的發(fā)生，而且可以保證環(huán)境行政的一致性、連續(xù)性與穩(wěn)定性，從而構(gòu)建起良好的、安定的實(shí)施環(huán)境行政、參與環(huán)境行政的秩序，促成環(huán)境行政目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

2．控權(quán)性價(jià)值

環(huán)境行政程序的基本目的與功能就是制約環(huán)境行政權(quán)力，防控環(huán)境行政主體及其國家公務(wù)員濫用環(huán)境行政權(quán)力，或者在運(yùn)用環(huán)境行政權(quán)力過程中消極不i作為。國家為了保護(hù)環(huán)境以及有效實(shí)現(xiàn)各種環(huán)境行政目的，必須設(shè)置各類環(huán)境；天行政主體，并賦予其有效履行職責(zé)所必須的具有支配性的環(huán)境行政權(quán)力，尤其j草是環(huán)境行政自由裁量權(quán)。但任何支配性的權(quán)力及其運(yùn)用，均具有易被濫用或者}瑟腐化的特性，如果不對(duì)其采取有效手段或者措施予以控制、約束，就不可避免背3塹離正當(dāng)行政目的。而法律預(yù)設(shè)的行政程序恰恰是對(duì)包括環(huán)境行政權(quán)在內(nèi)的支配}衽性權(quán)力進(jìn)行控制、約束的十分重要而有效的工具、措施或者手段。這是因?yàn)椋瑖彝ㄟ^環(huán)境行政程序法或者環(huán)境行政程序法律規(guī)范，對(duì)環(huán)境行政主體實(shí)施環(huán)境藉i行政行為的方式、方法、順序、時(shí)限、步驟等作出了具體明確的預(yù)先規(guī)定，為環(huán)境量{行政權(quán)的行使創(chuàng)設(shè)了嚴(yán)格的、必須遵從的規(guī)則，使之必須按事先設(shè)計(jì)好的公正論；合理的程序規(guī)則進(jìn)行，這就會(huì)在很大程度上有效防控行政恣意，遏制行政權(quán)的濫用或者不用，保障環(huán)境行政目的的實(shí)現(xiàn)。

3．效率性價(jià)值

科學(xué)合理的行政程序，能夠最大限度降低環(huán)境行政成本與行政相對(duì)人參與環(huán)境行政的成本，提高辦事效率，因而具有直接的效率性價(jià)值。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是通過環(huán)境行政程序的導(dǎo)向性、規(guī)制性作用，可以引導(dǎo)環(huán)境行政主體在實(shí)施環(huán)境行政行為以及行政相對(duì)人在參與環(huán)境行政行為過程中，合理安排自己的行為，避免不必要的行為環(huán)節(jié)與錯(cuò)誤或者不當(dāng)?shù)馁Y源投入，從而降低成本，提高效率。二是正當(dāng)環(huán)境行政程序?qū)Νh(huán)境行政行為正當(dāng)性、公平性的促成與保障，環(huán)境行政程序中所設(shè)計(jì)的諸多保障環(huán)境行政相對(duì)人參與環(huán)境行政、監(jiān)督環(huán)境行政的制度作用的發(fā)揮，不但可以在很大程度上提高環(huán)境行政相對(duì)人接受、服從以及配合環(huán)境行政活動(dòng)的主動(dòng)性、積極性，從而減少環(huán)境行政糾紛，將環(huán)境行政行為作出后可能引起的社會(huì)震蕩減少到最低限度，而且可以督促與保障環(huán)境行政主體按照法律規(guī)定的程序合理地實(shí)拖環(huán)境行政行為，避免環(huán)境行政不作為或者濫作為等不良現(xiàn)象的發(fā)生，從而降低環(huán)境行政成本，提高行政效率，確保行政實(shí)體法在社會(huì)生活中的貫徹執(zhí)行。

4．正義性價(jià)值

“正義只有通過良好的法律才能得到實(shí)現(xiàn)”。合理、科學(xué)、正當(dāng)?shù)沫h(huán)境行政程序是在環(huán)境行政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會(huì)正義、公平的重要途徑和手段。環(huán)境行政主體在實(shí)施環(huán)境行政管理過程中，尊重行政相對(duì)人的人格與利益，無論是實(shí)施受益性行政行為還是損益性行政行為，均依法給予行政相對(duì)人以無歧視或者無偏私的公平待遇，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的基本要求，是環(huán)境行政主體確立自身威信的源泉。也是取得行政相對(duì)人信任的基礎(chǔ)。環(huán)境行政程序的正義性價(jià)值表現(xiàn)在多個(gè)方面，其核心價(jià)值表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是有助于防控違法或者不當(dāng)環(huán)境行政行為，促導(dǎo)和保障環(huán)境行政權(quán)的運(yùn)作合乎社會(huì)公共利益，有效實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境行政職能。二是有助于保證環(huán)境行政行為的公平性、公正性，切實(shí)保障與實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義目標(biāo)。