深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案

方案全文

近日，中央深改委審議通過(guò)了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》（簡(jiǎn)稱《方案》），強(qiáng)調(diào)“要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法，堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益”。

《方案》出臺(tái)，意味著將在總結(jié)此前改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)全面深化宅基地制度改革作出新一輪部署。

《方案》是貫徹落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵舉措，是繼農(nóng)村“三塊地”改革之后，中央針對(duì)宅基地制度改革作出的又一重要戰(zhàn)略部署。

2015年初，中央對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革作出統(tǒng)一部署，經(jīng)過(guò)四年的試點(diǎn)，各項(xiàng)改革均取得了積極成效。

但三項(xiàng)改革橫向比較，集建地入市改革成效最為顯著，征地制度改革也取得了較大進(jìn)展，宅基地制度改革則顯得相對(duì)滯后。

試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來(lái)，宅基地制度改革先后經(jīng)歷了期限延長(zhǎng)、聯(lián)動(dòng)探索、范圍拓展等不斷深化的過(guò)程。

從改革實(shí)踐看，各地在完善宅基地取得方式、探索宅基地有償使用制度、完善宅基地審批管理程序等方面開展了一系列探索，取得明顯成效。但是在放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，探索宅基地自愿有償退出機(jī)制等方面，則顯得步伐緩慢、力度不夠。

實(shí)際上，前幾個(gè)方面工作主要是從規(guī)范管理角度展開的，而從制度變革的意義上講，后者才是宅基地制度改革的重頭戲。

特別是宅基地“三權(quán)分置”改革思路確立后，如何在落實(shí)所有權(quán)、保障承包權(quán)基礎(chǔ)上，合理放活使用權(quán)，已經(jīng)成為宅基地制度改革的關(guān)鍵?！斗桨浮烦雠_(tái)，意味著將在總結(jié)此前改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)全面深化宅基地制度改革作出新一輪部署。

宅基地使用權(quán)需進(jìn)一步放活

宅基地制度改革的一個(gè)總體背景是城鎮(zhèn)化條件下城鄉(xiāng)人口布局的深刻調(diào)整。如今，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到60%，農(nóng)民工總量已經(jīng)達(dá)到2.9億人，其中外出農(nóng)民工1.7億人。

根據(jù)我們的調(diào)查估算，外出農(nóng)民工中絕大部分一年要在城鎮(zhèn)居住10個(gè)月以上，對(duì)這部分人而言，農(nóng)村的房子已經(jīng)不具有實(shí)際的使用意義。同時(shí)，各地村莊的農(nóng)房空置率普遍在20%以上，部分地區(qū)甚至超過(guò)40%，已經(jīng)出現(xiàn)了一批不折不扣的“空心村”。

在此背景下，無(wú)論從推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的角度，還是從強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給的角度，深化宅基地制度改革、放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)都已經(jīng)迫在眉睫。從當(dāng)前實(shí)際看，深化宅基地制度改革有以下幾個(gè)關(guān)鍵的著力點(diǎn)。

第一：實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)宅基地“退出權(quán)”改革。絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有退出宅基地的意愿，希望能夠通過(guò)退地補(bǔ)償來(lái)補(bǔ)貼在城市購(gòu)房的資金。此項(xiàng)改革中央早有部署，但由于退出范圍、補(bǔ)償資金、承接主體等方面的約束，改革實(shí)際上沒有真正破題，這是新一輪改革的一個(gè)重要突破口。

第二：探索打通宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的具體機(jī)制。宅基地制度和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市兩項(xiàng)改革具有明顯的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，哪一項(xiàng)都不可能單兵突進(jìn)。如果強(qiáng)行將宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分開，地方可能會(huì)通過(guò)種種“手段”將宅基地納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范疇。

由于對(duì)這類行為進(jìn)行監(jiān)管的成本很高，實(shí)際上難以實(shí)施。新一輪改革中，需要明確農(nóng)村宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)和變更程序，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。

第三：探索閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用的多種模式。可以考慮賦予地方一定的改革自主權(quán)，鼓勵(lì)各地在利用主體、利用機(jī)制方面大膽探索，支持各地根據(jù)自身的區(qū)位特征、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件，選擇適合本地實(shí)際的利用模式，并給全局性改革提供有益經(jīng)驗(yàn)。

把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為一條不容觸碰的底線

宅基地和住房是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，也是農(nóng)民安身立命之本，宅基地制度對(duì)于維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定大局具有基礎(chǔ)性意義。

正是鑒于這一制度的特殊性，中央確定的宅基地制度改革方針一直是“穩(wěn)慎推進(jìn)”。無(wú)論宅基地制度怎么改，都要把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為一條不容觸碰的底線。

所以，改革過(guò)程中，應(yīng)注意從以下兩個(gè)方面保障農(nóng)民權(quán)益。

第一，建立宅基地退出和流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。各地的宅基地退出和流轉(zhuǎn)中，大多數(shù)情況下都是由政府進(jìn)行定價(jià)。這一做法的一個(gè)弊端是缺少市場(chǎng)價(jià)格參考，價(jià)格定得無(wú)論高低，都不具有無(wú)可置疑的正當(dāng)性。只有建立市場(chǎng)化的交易和定價(jià)機(jī)制，農(nóng)戶在宅基地退出和流轉(zhuǎn)中的權(quán)益才能夠得到根本保證。

第二，嚴(yán)格控制村莊搬遷撤并的范圍和程序。在城鄉(xiāng)人口布局大變動(dòng)、大調(diào)整的情況下，勢(shì)必有一部分村莊需要搬遷撤并。這一點(diǎn)無(wú)可置疑。但必須注意的是，當(dāng)前需要進(jìn)行搬遷撤并的主要是偏遠(yuǎn)地區(qū)的空心村和小規(guī)模村莊，核心目的是解決公共服務(wù)供給效率問(wèn)題。地方操作中，不宜隨意擴(kuò)大范圍。在絕大多數(shù)村莊，改革還是要扎扎實(shí)實(shí)地從每一幅宅基地的退出流轉(zhuǎn)做起。 2100433B

2007年，蔡甸街齊聯(lián)村作為全省首批8個(gè)試點(diǎn)村之一，率先開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，成立了齊聯(lián)社區(qū)股份合作社。

2017年，蔡甸區(qū)入選農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革整區(qū)推進(jìn)試點(diǎn)單位。按照原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦批復(fù)試點(diǎn)要求，至2018年底，我區(qū)完成了274個(gè)村（不含原洪北9個(gè)村）“兩清”（清人分類、清產(chǎn)核資）工作,在此基礎(chǔ)上將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在10萬(wàn)元以上的103個(gè)村納入集體產(chǎn)權(quán)制度改革重點(diǎn)村,建立了股份經(jīng)濟(jì)合作社。

2019年10月，武漢市被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部列入全國(guó)創(chuàng)新金融助農(nóng)惠農(nóng)方式改革試驗(yàn)區(qū)，并先行在蔡甸區(qū)試點(diǎn)。2020年5月，我區(qū)星光村股份經(jīng)濟(jì)合作社通過(guò)質(zhì)押合作社集體股份方式，獲得市農(nóng)商行蔡甸支行200萬(wàn)元農(nóng)村集體資產(chǎn)股份質(zhì)押貸款，用于發(fā)展藍(lán)莓種植項(xiàng)目，貸款期限三年，利率4.65%，湖北省首筆“農(nóng)股貸”在我區(qū)成功落地。

截至2020年10月31日，全區(qū)105個(gè)村成立了股份經(jīng)濟(jì)合作社，其中9個(gè)村累計(jì)分紅1129.54萬(wàn)元。

10月23日，一位國(guó)土資源部的人透露，國(guó)土資源部已經(jīng)初步編制完成了農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案；農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)工作將按照“分類處理”原則的進(jìn)行。所謂分類，即“城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)”兩類，對(duì)于這兩類不同情況，將以不同方式貫徹“一戶一宅”的原則。

農(nóng)村宅基地制度改革規(guī)定，農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)工作將按照“分類處理”原則的進(jìn)行。所謂分類，即“城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)”兩類，對(duì)于這兩類不同情況，將以不同方式貫徹“一戶一宅”的原則。