建管合一

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng) 黃艷

各地在“多規(guī)合一”方面的工作積極性是值得肯定的,但也出現(xiàn)了對(duì)“多規(guī)合一”認(rèn)識(shí)不太統(tǒng)一的問(wèn)題。“多規(guī)合一”是規(guī)劃的統(tǒng)籌,把發(fā)展的目標(biāo)、空間的劃定以及實(shí)時(shí)監(jiān)管能夠銜接起來(lái)。

“多規(guī)合一”在全國(guó)層面上、省區(qū)層面上和市縣層面上,要解決的問(wèn)題、工作方法以及工作的重點(diǎn)是不同的。對(duì)此,建議:

一、 全國(guó)層面的“多規(guī)合一”,現(xiàn)在已經(jīng)形成了全國(guó)的主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃,這三個(gè)綜合性規(guī)劃基本涵蓋了發(fā)展政策、城鎮(zhèn)布局以及資源環(huán)境保護(hù)這三個(gè)最基本的國(guó)土空間、政策和管理的內(nèi)容。建議在全國(guó)層面上不要再增加更多規(guī)劃,其他的專項(xiàng)規(guī)劃包括交通規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等可以作為專項(xiàng)規(guī)劃的補(bǔ)充。

二、 省區(qū)層面上的“多規(guī)合一”,建議實(shí)現(xiàn)在省區(qū)層面上的統(tǒng)一發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一空間坐標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

三、 市縣層面上的“多規(guī)合一”,最重要的是“兩規(guī)合一”,其他的規(guī)劃都還好辦。建議建設(shè)信息的協(xié)同平臺(tái),提高審批效率;落實(shí)好規(guī)劃的實(shí)施政策,如果規(guī)劃的實(shí)施是分散的、多元的,容易出現(xiàn)城市病問(wèn)題。同時(shí),建議把實(shí)施的配套率作為今后施策的重點(diǎn)。

“開(kāi)工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上”被寫(xiě)進(jìn)了政府工作報(bào)告。毋庸置疑，地下綜合管廊必須要建，早建比晚建有利。然而，地下綜合管廊建設(shè)構(gòu)成因素錯(cuò)綜復(fù)雜，又與百姓生活和城市安全息息相關(guān)，“重地下”不是口號(hào)，若“摸著石頭過(guò)河”、以目標(biāo)為導(dǎo)向盲目開(kāi)工，損失將不可估量。科學(xué)的規(guī)劃、完善的制度、健全的政策、充足的資金和排除萬(wàn)難的決心，缺一不可。建設(shè)地下綜合管廊須先謀而后動(dòng)。

投入高不高？整體效益說(shuō)了算

據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，地下綜合管廊建設(shè)分為廊體和管線兩部分，每公里廊體投資大約8000萬(wàn)元、管線入廊需要4000萬(wàn)元，每公里總造價(jià)達(dá)到1.2億元。

“每公里1.2億元”，是什么概念？全國(guó)政協(xié)委員、江西省九江市副市長(zhǎng)盧天錫將這個(gè)數(shù)字進(jìn)行了形象化描述。“按照國(guó)家現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，修建1公里40米寬的城市道路，包括征地拆遷和配套設(shè)施在內(nèi)，大概需要6000萬(wàn)元。按這個(gè)計(jì)算，‘地下1公里’是‘地上1公里’的兩倍。”為了讓記者更直觀地了解地下綜合管廊建設(shè)的投資規(guī)模，這位分管城市建設(shè)工作多年的副市長(zhǎng)換了另一種測(cè)算方法:“1.2億元，基本上是一個(gè)中小城市建設(shè)1平方公里新區(qū)的所有基礎(chǔ)設(shè)施的投資總和。”

“許多城市的路面常常是‘你挖了我填，你填好我再挖’，粗放的建設(shè)模式極大地浪費(fèi)了國(guó)民財(cái)富。”全國(guó)政協(xié)委員、北京市市政工程設(shè)計(jì)研究總院副院長(zhǎng)劉勇認(rèn)為，這個(gè)投資不算高。“從地下綜合管廊全生命周期產(chǎn)生的整體社會(huì)效益來(lái)看，這個(gè)投資是值得的，而且是必要的。”地下綜合管廊既可以保障城市生命線的安全、提高城市綜合承載能力，又能提高地下空間資源利用率。

錢(qián)從哪里來(lái)？社會(huì)資本請(qǐng)進(jìn)來(lái)

盧天錫建議，一方面，要通過(guò)專項(xiàng)資金、財(cái)政補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等各種方式，加大中央對(duì)地下綜合管廊建設(shè)的資金投入力度，調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府建設(shè)的積極性；另一方面，建立地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)回報(bào)體系，明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)社會(huì)資本參與的積極性，同時(shí)出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)支持管線產(chǎn)權(quán)單位共同出資建設(shè)地下綜合管廊，從而逐步改變政府單獨(dú)投資地下綜合管廊的建設(shè)模式，使企業(yè)成為建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主體，掃清社會(huì)資金入市的市場(chǎng)障礙。

據(jù)劉勇介紹，地下綜合管廊建設(shè)在歐洲的多國(guó)已有百年歷史，建設(shè)投資模式相對(duì)成熟。法國(guó)、英國(guó)等建設(shè)費(fèi)用由政府承擔(dān)，以出租的形式提供給管線單位，租金做日常維護(hù)之用。在日本，建設(shè)資金由道路管理者與管線企業(yè)共同分擔(dān)，后期的運(yùn)營(yíng)管理還是采取道路管理者與各管線企業(yè)共同維護(hù)管理的模式。“以繳費(fèi)入廊為例，繳納多少才合理？我們國(guó)家各個(gè)省市情況不一，需要通過(guò)認(rèn)真調(diào)研并結(jié)合自己的實(shí)際情況來(lái)確定。”

政策全不全？標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃待完善

一條30公里的城市道路，建成5公里就可以使用5公里；一個(gè)城市的地下綜合管廊，只建好某一段并不能把管線有效連接起來(lái)投入使用。不僅如此，從施工角度看，地下綜合管廊建成后再對(duì)其進(jìn)行修正十分困難。“這就要求我們?cè)陂_(kāi)工之前做好規(guī)劃設(shè)計(jì)。”談及地下綜合管廊的規(guī)劃設(shè)計(jì)，劉勇語(yǔ)重心長(zhǎng):“從分段建設(shè)到最后連接成網(wǎng)，這是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。如果沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)就盲目開(kāi)工建設(shè)，將會(huì)造成巨大浪費(fèi)。”

規(guī)劃滯后、標(biāo)準(zhǔn)欠缺，是業(yè)內(nèi)對(duì)地下綜合管廊建設(shè)的普遍擔(dān)憂。

“廊道里面能跑車”、“廊道里可并排擺放兩輛小汽車”等報(bào)道不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端。地下綜合管廊需不需要建這么寬？建多大才合理？“應(yīng)該在現(xiàn)有規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善出臺(tái)城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則，制訂相對(duì)統(tǒng)一、更加具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以更好地指導(dǎo)各地進(jìn)行地下綜合管廊建設(shè)，否則很容易‘走歪’。”盧天錫建議，在加快試點(diǎn)工作并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)加速地下綜合管廊建設(shè)相關(guān)配套政策措施的出臺(tái)，給建設(shè)、管理等各方以明確的指導(dǎo)和規(guī)范。

統(tǒng)籌城市地下管線與地上空間的一體化發(fā)展同樣重要。九三學(xué)社中央建議，各地政府要綜合考慮城市發(fā)展遠(yuǎn)景，編制地下空間利用專項(xiàng)規(guī)劃，注重地下管線與地面功能布局、土地利用和相關(guān)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)，合理確定地下管線的空間位置、規(guī)模、走向等，加強(qiáng)與過(guò)街通道、人防、地鐵軌道、商業(yè)設(shè)施等地下設(shè)施的銜接，充分發(fā)揮規(guī)劃對(duì)地上、地下空間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控職能，并作為編制控制性詳細(xì)規(guī)劃和地下管線建設(shè)規(guī)劃的基本依據(jù)，實(shí)現(xiàn)復(fù)合型的地上地下立體開(kāi)發(fā)建設(shè)。

實(shí)施難不難？只在一念間

把不同部門(mén)的管道集中在一個(gè)管廊里，這項(xiàng)工作會(huì)涉及多少個(gè)部門(mén)和單位？業(yè)內(nèi)人士給出的答案是：幾十乃至上百個(gè)。

“多數(shù)管線單位屬于央管和省管單位，對(duì)地方政府而言，協(xié)調(diào)各管線單位的難度確實(shí)很大。”盧天錫說(shuō)。長(zhǎng)期以來(lái)，管線所有單位條塊分割、各自為政，如今要統(tǒng)一入廊，部門(mén)之間、系統(tǒng)之間、新舊管線之間……協(xié)調(diào)難度可想而知。

應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)，建立管線建設(shè)的實(shí)施和管理機(jī)制，厘清各部門(mén)的權(quán)責(zé)，避免管線建設(shè)各自為政。九三學(xué)社中央建議，各地應(yīng)盡快搭架規(guī)劃建設(shè)部門(mén)牽頭的多方聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)公布管線建設(shè)的相關(guān)信息，協(xié)商解決管理維護(hù)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)地下管線建設(shè)的共建共享，避免道路的重復(fù)開(kāi)挖；或成立職能機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)地下管線數(shù)據(jù)的收集、整理、更新和利用，建立城市地下管線數(shù)字化管理系統(tǒng)，對(duì)地下管線數(shù)據(jù)信息進(jìn)行集中統(tǒng)一管理；配合信息管理部門(mén)開(kāi)展地下管線信息的技術(shù)開(kāi)發(fā)和綜合利用，為各專業(yè)管線的運(yùn)行和維護(hù)提供信息支撐，實(shí)現(xiàn)資源共享。此外，各地還應(yīng)制訂相關(guān)的運(yùn)作、監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制，理順關(guān)系、健全職能、統(tǒng)一程序、規(guī)范行為。

“歐洲國(guó)家100多年前做的事情，我們到現(xiàn)在還做不了么？”全國(guó)政協(xié)委員、內(nèi)蒙古自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長(zhǎng)揭新民說(shuō)，“我們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、規(guī)劃水平、技術(shù)條件完全可以支撐地下綜合管廊建設(shè)。所以，建不建得成、建不建得好，是理念問(wèn)題。”

一個(gè)功在當(dāng)代、利在千秋的工程自然不會(huì)輕松完成。地下綜合管廊建設(shè)，前路必然艱辛。不盲目、不急躁，科學(xué)規(guī)劃、循序漸進(jìn)，嚴(yán)格按照規(guī)劃堅(jiān)持不懈、扎扎實(shí)實(shí)地一步一步前行，目標(biāo)定能達(dá)成。