蔡甸區(qū)深化農村集體產權制度改革試點方案

（一）堅持正確改革方向。始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府的監(jiān)管和服務作用，促進集體經濟發(fā)展和農民持續(xù)增收，逐步實現(xiàn)共同富裕。

（二）堅守法律政策底線。牢固樹立法治思維，準確把握政策精神，堅持農村基層黨組織的領導地位不動搖，堅持農民集體所有不動搖，堅持農民權利不受損，堅持男女平等基本國策，嚴格依法依規(guī)辦事，妥善處理好各種利益關系。

（三）堅持農民主體地位。尊重農民意愿，支持農民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權交給農民，確保農民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，確保改革公開、公平、公正，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。

（四）堅持分類有序推進。根據各地實際選擇改革的具體方式，采取差異化的推進措施，實行分類指導、因村施策。在關鍵環(huán)節(jié)和重點領域積極探索，著力加強制度建設，鞏固改革成果。

（五）統(tǒng)籌推進農村改革。樹立系統(tǒng)思維，把農村集體產權制度改革放在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總盤子中一體推進，與農村土地制度、農業(yè)經營體系、農業(yè)支持保護制度、鄉(xiāng)村治理體系等領域改革緊密結合起來，充分釋放改革的綜合效應。

（一）到2020年底，全區(qū)經過清產核資確認具有農村集體資產的274個行政村中未完成改革的169個村，要全部成立股份經濟合作社，進行登記賦碼。

1. 制定方案。村級制定改革實施方案，公示公告，村民（代表）會議表決，街鄉(xiāng)批復。

2. 界定成員。清人分類，公示公告，村民（代表）會議表決，街鄉(xiāng)批復。

3. 界定產權。清產核資，公示公告，村民（代表）會議表決，街鄉(xiāng)批復。

4. 配置股份。量化資產，公示公告，村民（代表）會議表決，街鄉(xiāng)批復。

5. 建立組織。召開第一屆股東（代表）大會，決議成立股份合作社，通過改革工作報告、章程、理事會監(jiān)事會選舉辦法，選舉理事會、監(jiān)事會，公示公告，街鄉(xiāng)批復，區(qū)農經中心辦理股份經濟合作社登記。

（二）到2021年10月底前，按照省市部署，建立農村產權流轉交易市場，農村集體資產股權抵（質）押貸款取得實質性進展，基本建立起歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，形成具有蔡甸特點的制度成果和可復制、可推廣的典型經驗。

2007年，蔡甸街齊聯(lián)村作為全省首批8個試點村之一，率先開展了農村集體產權制度改革試點，成立了齊聯(lián)社區(qū)股份合作社。

2017年，蔡甸區(qū)入選農業(yè)部、中央農辦全國農村集體產權制度改革整區(qū)推進試點單位。按照原農業(yè)部、中央農辦批復試點要求，至2018年底，我區(qū)完成了274個村（不含原洪北9個村）“兩清”（清人分類、清產核資）工作,在此基礎上將經營性資產在10萬元以上的103個村納入集體產權制度改革重點村,建立了股份經濟合作社。

2019年10月，武漢市被農業(yè)農村部列入全國創(chuàng)新金融助農惠農方式改革試驗區(qū)，并先行在蔡甸區(qū)試點。2020年5月，我區(qū)星光村股份經濟合作社通過質押合作社集體股份方式，獲得市農商行蔡甸支行200萬元農村集體資產股份質押貸款，用于發(fā)展藍莓種植項目，貸款期限三年，利率4.65%，湖北省首筆“農股貸”在我區(qū)成功落地。

截至2020年10月31日，全區(qū)105個村成立了股份經濟合作社，其中9個村累計分紅1129.54萬元。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持新發(fā)展理念，按照黨中央、國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的總體部署和農業(yè)農村部、省委、省政府關于整省試點工作的有關要求，以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導向，堅持家庭承包經營基礎性地位，積極探索集體經濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，鞏固和完善農村基本經營制度，加快壯大集體經濟，不斷解放和發(fā)展農村社會生產力，為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鞏固黨在農村的執(zhí)政基礎提供重要支撐和保障。

（一）開展農村集體資產年度清查。落實農業(yè)農村部等九部門《關于全面開展農村集體資產清產核資工作的通知》《農業(yè)農村部辦公廳關于做好農村集體資產年度清查的通知》要求，從2021年起，每年上半年完成上一年度全區(qū)農村集體資產清查工作。（責任單位：區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)財政局）

（二）加快農村集體資產確權。按照法律和集體資產清產核資政策的規(guī)定，將農村集體資產所有權確到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。將農村集體土地所有權證發(fā)放到農村集體經濟組織。列出政府撥款、減免稅費、產業(yè)扶貧投入等形成資產的清單，做好資產移交，按實際使用情況分清資產類別，登入資產臺賬，納入賬內核算。（責任單位：區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)農業(yè)農村局、區(qū)財政局、區(qū)自然資源和規(guī)劃局、區(qū)水務和湖泊局、區(qū)教育局、區(qū)文化和旅游局、區(qū)衛(wèi)生健康局、區(qū)園林和林業(yè)局、區(qū)扶貧辦、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（三）加強農村集體資產管理。結合農村集體產權制度改革之后集體資產管理和集體經濟組織運營的新要求，完善農村集體資產登記、保管、使用、處置等制度和農村集體經濟組織會計委托代理制度，防止農村集體資產流失。明確集體非經營性資產管護主體，探索建立集體統(tǒng)一運行管護的有效機制。強化集體經濟合同管理，依法依規(guī)清理糾正不合法、不合理的合同。穩(wěn)妥推進集體經濟組織債權清收和債務化解工作，探索建立新增債務申報制度和新增不良債務責任追究制度。落實民主理財，規(guī)范財務公開。加強審計監(jiān)督，建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度。加強農村集體經濟組織審計監(jiān)督，做好日常財務收支等定期審計，繼續(xù)開展村干部任期和離任經濟責任等專項審計。扎實整頓集體財務管理混亂的軟弱渙散村黨組織，防止和糾正發(fā)生在群眾身邊的腐敗行為。（責任單位：區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)委組織部、區(qū)財政局、區(qū)民政局、區(qū)審計局、區(qū)農業(yè)農村局、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（四）規(guī)范集體成員身份確認。開展集體經濟組織成員身份確認工作“回頭看”，檢查村（組）工作程序是否規(guī)范、具體認定標準是否切合實際、確認結果是否公示和通報、矛盾糾紛是否妥善化解，妥善解決外嫁女等特殊人群成員身份“兩頭落空”“多頭確認”等問題，確保成員身份確認既得到多數(shù)人認可，又防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權益。建立集體成員名冊登記備案制度，由街鄉(xiāng)主管部門將經過公示確認的集體成員名冊錄入湖北省農村集體資產信息服務平臺，根據成員變動情況定期進行變更。（責任單位：區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)婦聯(lián)、區(qū)信訪局、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（五）量化集體經營性資產。在充分尊重集體成員意愿的前提下，將經過清查核實的集體經營性資產以股份或份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。未承包到戶的資源性資產、可用于經營的非經營性資產，以及政府撥款、減免稅費、產業(yè)扶貧投入等形成且已確權到集體的經營性資產，均應納入量化范圍。經營性資產較多的集體經濟組織采取股份形式進行量化，實行“確權確股確值”。其他集體經濟組織可以采取股份或份額形式，對未承包到戶的資源性資產進行量化，或依據成員資格、勞動年限等因素為集體成員配置股份或份額，實行“確權確股（份額）不確值”。股權量化和配置只能在集體經濟組織內部進行，以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。集體股主要用于處置遺留問題、補繳稅費、彌補社會保障和公共事業(yè)等支出，占總股份的比例一般不超過20%，最高不得超過30%。（責任單位：區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)農業(yè)農村局、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（六）完善集體資產股份權能。提倡對集體資產股權管理實行“量化到人、固化到戶”，不隨人口增減變動而調整；確需調整的，須由集體成員民主協(xié)商決定。建立集體資產股權登記制度，集體經濟組織要建立股權登記簿，記載本集體股東及其持有的集體資產股權信息，以戶為單位出具股權證書。健全集體收益分配制度，明確分配范圍，規(guī)范分配順序，確定分配比例，落實農民對集體資產股份的收益分配權，逐步由福利分配為主過渡為按股分配為主。堅持效益決定分配原則，無效益不分配，嚴禁舉債分配。繼續(xù)開展集體資產股份抵（質）押貸款試點。（責任單位：區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)金融辦、人行蔡甸支行、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（七）賦予集體經濟組織法人地位。有集體資產的村（社區(qū)）應全面建立農村集體經濟組織，以股份形式量化集體資產的稱為股份經濟合作社。農村集體經濟組織按照國家和省有關部門的要求進行登記賦碼，取得組織登記證書，并據此辦理公章刻制、銀行開戶、發(fā)票申領等手續(xù)，依法開展經營活動。規(guī)范集體經濟組織掛牌。指導集體經濟薄弱村開展股份合作制改革，為管好用好扶貧資金、支持集體經濟薄弱村發(fā)展提升提供組織保障。建立健全農村集體產權制度改革檔案管理制度，全面收集和規(guī)范整理檔案資料，立卷歸檔。（責任單位：區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)委組織部、區(qū)農業(yè)農村局、區(qū)檔案館、區(qū)市場監(jiān)督管理局、區(qū)稅務局、人行蔡甸支行、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（八）健全集體經濟組織運行機制。指導集體經濟組織制定組織章程和各項內部管理辦法，建立股東（代表）大會、理事會和監(jiān)事會，在涉及成員利益的重大事項上實行民主決策，防止少數(shù)人操控。大力推進村黨組織書記通過法定程序擔任村集體經濟組織負責人，加強村黨組織對村集體經濟組織和集體經濟工作的領導。探索明晰集體經濟組織與村民委員會的職能關系，支持有需要且條件許可的地方實行村民自治組織和集體經濟組織事務分離、各自設賬、獨立核算。逐步實現(xiàn)村集體經濟組織換屆與村“兩委”換屆同步進行。（責任單位：區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)委組織部、區(qū)民政局、區(qū)財政局、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（九）拓寬集體經濟發(fā)展路徑。支持集體經濟組織因地制宜采取承包、租賃、托管、聯(lián)營、股份合作、勞務合作、自主經營等方式，整合集體土地、房產物業(yè)、人文歷史、生態(tài)環(huán)境、在村勞動力等資產資源和政府扶持資金、社會幫扶資金等，發(fā)展多功能生態(tài)農（林）業(yè)、農業(yè)社會化服務、物業(yè)管理等產業(yè)，探索發(fā)展壯大集體經濟的有效途徑。政府扶持項目資金重點向集體經濟薄弱村傾斜。編制村集體經濟發(fā)展規(guī)劃和實施方案，制定扶持政策，發(fā)揮鄉(xiāng)村黨組織引領作用，完善利益聯(lián)結機制，推動強村富民。推進農村產權流轉交易市場規(guī)范設立，完善管理辦法，健全交易規(guī)則，促進市場合法合規(guī)運行，確保農村產權規(guī)范有序流轉交易。（責任單位：區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)委組織部、區(qū)財政局、區(qū)農業(yè)農村局、區(qū)自然資源和規(guī)劃局、區(qū)水務和湖泊局、區(qū)扶貧辦、區(qū)金融辦、區(qū)園林和林業(yè)局、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（一）加強組織領導。試點工作由區(qū)農村集體產權制度改革領導小組辦公室統(tǒng)籌推進。區(qū)農村集體產權制度改革領導小組辦公室（區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心）要加強與各成員單位及區(qū)其他有關部門的溝通協(xié)調，完善政策措施，增強改革合力。街道鄉(xiāng)黨（工）委書記要親自掛帥，切實承擔領導責任，深入調查研究，加強統(tǒng)籌協(xié)調，解決實際問題，確保各項改革任務落實落地。（責任單位：區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、中法生態(tài)示范城社事處、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（二）加強隊伍建設。充實區(qū)、街道鄉(xiāng)農村集體產權制度改革專班力量，集中精力抓好組織協(xié)調、統(tǒng)計調度、調研督導、政策制定、培訓宣傳等具體工作。在街道管理體制改革中明確承擔農村經營管理職責的機構和職責分工，理順工作關系，加強人員力量，提高指導集體產權制度改革和集體經濟發(fā)展的能力。（責任單位：區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)委編辦、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（三）加強培訓宣傳。分批分層開展培訓，幫助各級干部了解改革形勢，領會政策精神，把握具體要求，提高干部的改革主動性和執(zhí)行力。充分運用各類媒體平臺，采取農民群眾喜聞樂見的方式講清政策、明確權責、展示成效，動員農民群眾大力支持、積極參與改革。（責任單位：區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)委組織部、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（四）加強考核督查。把推進農村集體產權制度改革、發(fā)展壯大農村集體經濟納入街道鄉(xiāng)（開發(fā)區(qū)）推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核內容，對年度任務完成情況和排名進行通報。健全農村集體產權制度改革月報制度，加強日常調研指導，及時掌握各地工作開展情況，對工作推進不力、進展不快、大局不穩(wěn)的地方，及時推動整改。（責任單位：區(qū)農業(yè)農村局、區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)紀委監(jiān)委機關）

（五）加強政策支持。區(qū)有關部門要結合自身職能，按照中央、省、市關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的部署和要求，抓緊在財政投入、稅費減免、土地利用、信貸擔保、市場監(jiān)管等方面制定具體措施，在系統(tǒng)內做好支持農村集體產權制度改革相關工作。區(qū)財政局要將農村集體產權制度工作經費納入財政預算。（責任單位：區(qū)農業(yè)農村局、區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)金融辦、區(qū)財政局、區(qū)自然資源和規(guī)劃局、區(qū)市場監(jiān)督管理局、區(qū)稅務局、人行蔡甸支行）

（六）加強糾紛調處。各街鄉(xiāng)要尊重農民意愿，兼顧集體和農民的利益，暢通民意表達渠道，評估社會穩(wěn)定風險，做好政策解答和信訪接待，綜合運用協(xié)商、調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等方式解決農村產權糾紛，及時發(fā)現(xiàn)和消除不穩(wěn)定因素。（責任單位：區(qū)農村經濟發(fā)展服務中心、區(qū)信訪局、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉） 2100433B

方案全文

近日，中央深改委審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》（簡稱《方案》），強調“要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農民權益”。

《方案》出臺，意味著將在總結此前改革經驗的基礎上，對全面深化宅基地制度改革作出新一輪部署。

《方案》是貫徹落實宅基地“三權分置”改革的關鍵舉措，是繼農村“三塊地”改革之后，中央針對宅基地制度改革作出的又一重要戰(zhàn)略部署。

2015年初，中央對農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革作出統(tǒng)一部署，經過四年的試點，各項改革均取得了積極成效。

但三項改革橫向比較，集建地入市改革成效最為顯著，征地制度改革也取得了較大進展，宅基地制度改革則顯得相對滯后。

試點工作啟動以來，宅基地制度改革先后經歷了期限延長、聯(lián)動探索、范圍拓展等不斷深化的過程。

從改革實踐看，各地在完善宅基地取得方式、探索宅基地有償使用制度、完善宅基地審批管理程序等方面開展了一系列探索，取得明顯成效。但是在放活宅基地和農房使用權，促進宅基地流轉，探索宅基地自愿有償退出機制等方面，則顯得步伐緩慢、力度不夠。

實際上，前幾個方面工作主要是從規(guī)范管理角度展開的，而從制度變革的意義上講，后者才是宅基地制度改革的重頭戲。

特別是宅基地“三權分置”改革思路確立后，如何在落實所有權、保障承包權基礎上，合理放活使用權，已經成為宅基地制度改革的關鍵?！斗桨浮烦雠_，意味著將在總結此前改革經驗的基礎上，對全面深化宅基地制度改革作出新一輪部署。

宅基地使用權需進一步放活

宅基地制度改革的一個總體背景是城鎮(zhèn)化條件下城鄉(xiāng)人口布局的深刻調整。如今，我國城鎮(zhèn)化率已經達到60%，農民工總量已經達到2.9億人，其中外出農民工1.7億人。

根據我們的調查估算，外出農民工中絕大部分一年要在城鎮(zhèn)居住10個月以上，對這部分人而言，農村的房子已經不具有實際的使用意義。同時，各地村莊的農房空置率普遍在20%以上，部分地區(qū)甚至超過40%，已經出現(xiàn)了一批不折不扣的“空心村”。

在此背景下，無論從推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的角度，還是從強化鄉(xiāng)村振興制度性供給的角度，深化宅基地制度改革、放活宅基地和農房使用權都已經迫在眉睫。從當前實際看，深化宅基地制度改革有以下幾個關鍵的著力點。

第一：實質性啟動宅基地“退出權”改革。絕大多數(shù)的農業(yè)轉移人口具有退出宅基地的意愿，希望能夠通過退地補償來補貼在城市購房的資金。此項改革中央早有部署，但由于退出范圍、補償資金、承接主體等方面的約束，改革實際上沒有真正破題，這是新一輪改革的一個重要突破口。

第二：探索打通宅基地與集體經營性建設用地的具體機制。宅基地制度和集體經營性建設用地入市兩項改革具有明顯的聯(lián)動效應，哪一項都不可能單兵突進。如果強行將宅基地與集體經營性建設用地分開，地方可能會通過種種“手段”將宅基地納入集體經營性建設用地范疇。

由于對這類行為進行監(jiān)管的成本很高，實際上難以實施。新一輪改革中，需要明確農村宅基地與集體經營性建設用地之間的劃分標準和變更程序，增強改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。

第三：探索閑置宅基地和閑置農房盤活利用的多種模式?？梢钥紤]賦予地方一定的改革自主權，鼓勵各地在利用主體、利用機制方面大膽探索，支持各地根據自身的區(qū)位特征、資源稟賦、產業(yè)基礎等條件，選擇適合本地實際的利用模式，并給全局性改革提供有益經驗。

把維護農民權益作為一條不容觸碰的底線

宅基地和住房是農民最重要的財產，也是農民安身立命之本，宅基地制度對于維護國家穩(wěn)定大局具有基礎性意義。

正是鑒于這一制度的特殊性，中央確定的宅基地制度改革方針一直是“穩(wěn)慎推進”。無論宅基地制度怎么改，都要把維護農民權益作為一條不容觸碰的底線。

所以，改革過程中，應注意從以下兩個方面保障農民權益。

第一，建立宅基地退出和流轉的市場定價機制。各地的宅基地退出和流轉中，大多數(shù)情況下都是由政府進行定價。這一做法的一個弊端是缺少市場價格參考，價格定得無論高低，都不具有無可置疑的正當性。只有建立市場化的交易和定價機制，農戶在宅基地退出和流轉中的權益才能夠得到根本保證。

第二，嚴格控制村莊搬遷撤并的范圍和程序。在城鄉(xiāng)人口布局大變動、大調整的情況下，勢必有一部分村莊需要搬遷撤并。這一點無可置疑。但必須注意的是，當前需要進行搬遷撤并的主要是偏遠地區(qū)的空心村和小規(guī)模村莊，核心目的是解決公共服務供給效率問題。地方操作中，不宜隨意擴大范圍。在絕大多數(shù)村莊，改革還是要扎扎實實地從每一幅宅基地的退出流轉做起。 2100433B